《动物保护法》草案之我见

陈学敏

（武汉大学 法学院，武汉 430072）

□法 律

《动物保护法》草案之我见

陈学敏

（武汉大学 法学院，武汉 430072）

西方的动物保护早已进入法制化阶段，中国动物权利保护虽然也已受到越来越多人的关注，但目前，我国只有《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《畜牧法》、《生猪屠宰条例》、《实验动物管理条例》等专门的动物保护和管理的法律法规。我国的动物保护、管理立法体系存在严重不足，制定《中华人民共和国动物保护法》非常必要；现今出台的《动物保护法》草案，体现了动物福利法价值定位、动物福利法构建、动物福利立法与创建和谐社会、动物福利伦理学等深刻内涵，全面深刻地阐述了我国动物保护立法的重要性、必要性以及落实实施的价值和意义，对于促进我国的畜牧业和农业生产、提高全民道德素质有着重要作用，更有利于推进可持续发展，构建和谐社会，塑造中国“世界公民”形象；但也存在一些问题，应当引起关注。

动物保护；动物权利；动物福利

《动物保护法》草案在网上公布之后，反响很大，“仁者见仁，智者见智”。草案共分十二章，体现了动物福利法价值定位、动物福利法构建、动物福利立法与创建和谐社会、动物福利伦理学等深刻内涵，全面深刻地阐述了我国动物保护立法的重要性、必要性以及落实实施的价值和意义，有助于塑造中国“世界公民”形象，但也仍然存在诸多不足，应当引起思考，加以完善。

一 《动物保护法》与《动物福利法》

目前，谈到动物保护，动物福利是一个不可避免的话题。该部法律起草小组的首席专家常纪文承认该法着重强调了“动物福利”的理念，但我国为什么没有以《动物福利法》的称谓替代《动物保护法》呢？究其原因，我们需要首先回顾一下动物福利法的发展历程，自1822年英国的《马丁法案》出台至今，动物福利法在西方已有一百多年的历史。欧洲大多数国家的动物福利保护立法都比较完备。早在20世纪中期，德国、荷兰、比利时、挪威、罗马尼亚、瑞士等国家就颁布了含有动物福利保护内容的法律。进入20世纪80年代，欧洲国家动物福利立法进入了专门化的快速发展时期。瑞典1988年公布实施《动物福利法》（2002年修订），丹麦1991年实施《动物福利法》，德国1993年实施《动物福利法》（1998年修订），英国2006年实施《动物福利法》。在亚洲，新加坡、马来西亚、泰国、韩国、日本等国和我国的香港、台湾地区都在20世纪完成了动物福利立法。可见，动物福利立法已是国际通行做法。那么在21世纪的今天，为什么“中国千呼万唤始出来”的只是一部《动物保护法》呢？主要有以下几个理由：

第一，现代意义的“动物福利”的概念最早起源于英国。按照现在国际上公认的说法，“动物福利”被普遍理解为以下五大自由：第一个是不受饥渴的自由，第二个是生活舒适的自由，第三个是不受痛苦、伤害和疾病的自由，第四个是不受恐惧感和忧伤感的自由，最后一个就是表达天性的自由。对此，常纪文在接受《新闻会客厅》采访时说，“这个标准和我们国家相比，确实也是太高了一点，比方说现在很多老百姓还没有自己的住房，还有很多人温饱问题还没有解决，在这种情况下，按照西方国家的标准，保护中国的动物，给他们这些福利，那也是不现实的，中西方的动物福利保护标准目前还存在一些冲突，比如说我刚才讲的，西方国家动物福利的五大自由，我们国家目前就是很难全部采纳。”所以，为了适应我国现阶段国情，选取《动物权利法》的称谓能得到更多人的认同，保障法律颁布之后能够更好的得以实施。

第二，2004年，北京市曾经公布了一份动物福利法规意见草案，提出要考虑动物福利，建议改善动物福利，要求人道慈善地对待动物，特别是在屠宰牲畜时，要尽可能减少动物的疼痛。但该意见稿却被否决。2007年底，河南首次在中国进行“人道屠宰”试点。《中国青年报》社调中心通过新浪网和腾讯网专门进行了民意调查，调查显示，在1373名参与投票的公众中，31.1%的人认为“人道屠宰”是“多此一举”，46.7%的人表示不愿为抬高猪肉价格的“人道屠宰”买单，有56.7%的人认为，应该“先解决人的问题，再管猪吧”。这些例子都表明即使我国顺应潮流，制定《动物福利法》，也无法实施执行。一部无法执行的法律，犹如一纸空文，它的存在就没有任何实际意义。但是，如果由此认为《动物保护法》的称呼是迎合目前社会上反对动物福利的一种观点：人的福利尚且顾不过来，还谈什么动物福利？那就大错特错了，因为该观点混淆了人的福利和动物福利的逻辑关系。人的福利和动物福利是并行的两个方面，二者并不存在先后关系，不是先解决了人的福利，才能谈及动物福利。英国早在二百多年前就将动物福利纳入法制轨道，二百多年前的英国，其社会生产力发展水平并不在我们今天中国社会生产力发展水平之上，英国也并不是解决了全社会人的福利问题之后才来关注动物福利。所以，动物福利的建设并不影响人的福利。

第三，从世界范围来看，在动物立法的发展史上，最初的动物立法的内容主要是合理利用动物和有效管理动物。当经济发展和文明进步到一定阶段，人们开始觉得应该以“人道”的方式对待动物，由此推动了动物福利法的产生。从这个意义上讲，动物福利法是动物立法高级阶段的产物，体现了一个国家社会文明的进步程度。而就我国目前来说，关于动物保护的立法并不多，只有野生动物保护的法律发展较为完善，所以，目前当务之急是要通过立法加强对动物的保护，待条件成熟，适时出台我国的《动物福利法》。

二 《动物保护法》草案的特点

《动物保护法》总计12章，和国外的动物保护法相比，具有明显的中国特色，它并没有为了与国际接轨而脱离我国的国情，同时相对于我国现在的有关动物保护法律法规，也有自己鲜明的特色。

第一，立法目的明确。“总则”第一条明确规定“为了进一步推进社会主义精神文明建设，使动物得到人道对待，免遭遗弃或者虐待，保障公众身心健康和公共安全，维护生态平衡和社会秩序，促进我国动物及其产品的出口，制定本法。”有比较才有鉴别，在2004年修订的《中华人民共和国野生动物保护法》中，其立法目的是“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”即保护的目的是利用动物资源和维护生态平衡，由此可以看出《野生动物保护法》的目的有所偏差，因为它将着力点放在利用资源而不是保护动物上面，法律过度强调了野生动物的“资源性”，它的潜在含义是“为了利用而保护”。而《动物保护法》的目的分为两个方面：一是保护人类社会的利益和秩序。二是使动物免遭遗弃或者虐待，得到人道对待。无疑，《动物保护法》的立法目的适应了世界的趋势，因为“尊重生命、善待动物、不虐待动物”是贯穿各国动物福利法的主要内容，也是各国动物福利法奉行的基本理念，所以该草案虽没有动物福利的字眼直接出现，但体现了动物福利的行为、价值与理念。

第二，强调动物保护而非动物权利。动物保护法的主体是人，动物只是客体。这样就回避了一直以来在动物保护中颇受争议的动物权利理论。近十年来，一些学者在研究动物保护时引入了国内外动物保护论者和伦理学论者广泛使用的“动物权利”一词，他们认为，要真正保护动物的利益就必须将动物从道德主体上升为法律主体，赋予其法律权利。“动物权利”观念反对一切对动物的利用，不管多么“人道”。因此，动物权利理论从某种程度上讲有悖于自然法则。动物一旦享有动物权利，其最基本的生命权必然受到法律强制力的保护，从而要求人类禁止使用动物及其制品，这显然至少在未来的很长时间里是行不通的。在以人类为中心的世界，这种动物权利理论肯定不会被大多数人接受或完全接受，所以提出动物保护，有利于该法的实施。

第三，关注动物权益保护。《动物保护法》草案第四条规定明确了虐待动物的含义：“本法所称的虐待，是指因故意或者重大疏忽，以残酷的手段或者方式给动物以不必要的痛苦或者伤害，或者以残酷的手段或者方式杀害动物的行为。”该定义全面体现了对动物权益的保护，既包括生理层面，也包括心理层面，生动再现了动物福利的价值理念。

第四，动物保护范围广泛。《动物保护法》分则中把动物分为野生动物、经济动物、宠物动物、实验动物和其他动物，其他动物包括马戏表演用动物、影视广告拍摄用动物、体育竞技动物和特殊工作动物，可见其保护的范围很广泛。而目前按照国际公认标准，将动物分为农场动物、实验动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物和野生动物，对不同类型的动物保护做出了不同的规定和要求。由此可见，该草案的调整对象既符合国际通用标准，又适应当前中国的具体国情，具有明显的中国特色。

第五，重视动物保护的司法监督。草案第十七条规定：“县级以上人民检察院，有权代表国家，对造成国家和社会损失的动物遗弃、虐待行为提起要求赔偿损失的民事公益诉讼，有权支持受到损害的单位、个人和组织提起民事诉讼。”这里，提到了“公益诉讼”，“提起”主体是国家机关——县级以上人民检察院，即由检察院代表国家对涉及国家、集体或社会重大公共利益而又无人起诉的案件提起诉讼。它可以防止权利保护“真空”的出现。在我国，检察院作为这一代表机构，提起公益诉讼是比较合适的。检察院是国家的公诉机关，对违法行为有法定监督权，由其作为公益诉讼的原告，符合法律规定。而且根据宪法的规定，检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，由其作为公益诉讼的提起人，诉讼地位较为超脱，可减少外部力量的干涉，充分发挥公益诉讼的功能，这无疑会大大加强对动物的保护。

第六，野生动物保护会更为全面。《动物保护法》草案第三章是“野生动物的法律保护”，第四十三条规定：“本法所保护的野生动物，是指生存于自然状态下非人工驯养的各种动物。野生动物及其后代被人工驯养时，也享有野生动物的法律地位。”这样的规定就突破了我国《野生动物保护法》中关于野生动物的保护范围。现行野生动物保护法在第二条第二款对野生动物进行了界定，“指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。”该定义使得受到法律保护的野生动物的范围很小，显然不利于野生动物的保护。所以近些年来，不少环境法学者不断呼吁对野生动物保护法进行修订。目前，《动物保护法》草案的出台就暂时弥补了这一缺陷，对今后野生动物的保护会更全面。

第七，积极加强动物保护的国际合作。《动物保护法》草案中第十章是关于动物保护的国际合作。目前，越来越多的发达国家已经开始运用动物福利条款对国际贸易施加影响。一些以不符合动物福利标准的方式饲养、运输和屠宰的牲畜产品被它们拒之门外。我国是一个农业大国，农产品包括动物及其制品的出口越来越多。如果不加强动物保护的国际合作，在肉用动物饲养、运输、屠宰过程中不按动物福利的标准执行，会极大影响我国动物及其产品的贸易。我们不得不承认，动物福利的贸易壁垒已经显现，在不远的将来，动物福利一定会作为一项继“价格保护”、“技术壁垒”之后的“绿色壁垒”或“道德壁垒”。欧盟销毁从我国进口的肉食品就是出于这样的原因。该章虽然规定得比较简单和原则化，但为今后我国应对动物福利的国际贸易壁垒提供了一定的法律依据。

第八，高度关注动物保护的风险预控。草案既强调动物的保护，又强调动物的管理。《动物保护法》草案第十二条规定“当动物本身或者动物开发、利用、饲养、繁殖、实验、教学、经营、运输、屠宰等活动可能造成严重或不可逆转的卫生疾病和生态威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取有效的预防和控制措施。”体现了风险与损害预防原则。虽然主要是应对一些重大公共卫生事件，如SARS、禽流感、H1N1等，但这充分体现了我国环境管理措施的转变。

第九，积极建立动物保护的责任追究机制。在法律责任中，《动物保护法》草案设立行政责任、民事责任和刑事责任三类责任，同时规定了举报奖励。主张动物有权成为道德共同体成员的G.L.弗兰西恩曾提到：“直到最近，除了少数例外，各州还是把违犯反虐待法规视为即决犯罪或轻罪，其处罚一般不超过1000美元或1年监禁。绝大多数情况下，这些法律基本上未执行。”显然，为了避免重蹈覆辙，我国立法者在规定动物保护的法律责任时，充分考虑到了其执行性和我国的国情。此外，囿于法律分工的不同，《动物保护法》一般不能具体规定刑事责任，而需要在刑法中予以规定，这将推动我国刑法做出相应的修改。1997年修订的《中华人民共和国刑法》中有关动物保护的罪名有“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”，但没有对伤害、虐待动物行为的情节给予关注；同时，因惩处力度小，不足以使犯罪分子慑于法律的威严而放弃不法利益，所以在13年之后这部刑法已不能很好应对现实的挑战，对其再次修订已是迫在眉睫的事情。

三 《动物保护法》草案的不足及完善建议

综观草案，其主要存在以下几个方面的不足：

第一，《动物保护法》草案第五章是“宠物动物的法律保护”，该章第六十三条规定：“本法所指的宠物动物，也称陪伴动物或者伴侣动物，是指出于个人娱乐或者陪伴目的而被人们在某类场所特别是在家庭拥有或者意图被拥有的任何驯化动物，包括猫、犬、鹦鹉等。”由此可见草案起草者也同意宠物动物等同于陪伴动物或者伴侣动物，基于人类的共同心理，人们会倾向于更好的保护伴侣或陪伴者，既然这样，为了避免望文生义，建议把“宠物动物的法律保护”改为“伴侣动物的法律保护”，这也是国际上通用的做法与称谓。

第二，《动物保护法》草案把保护的动物分为野生动物、经济动物、宠物动物、实验动物和其他动物，在第一百零二条是这样规定的：“本法所指的其他动物，包括：

（一）用于展示、娱乐目的的动物园动物，如普通动物园、水族馆、海洋馆、动物展区、野生动物公园等场所的野生动物和其他动物；

（二）马戏表演动物和其他用于表演或娱乐的动物；

（三）用于体育目的的动物，如竞技比赛用的动物以及其他动物表演赛事活动的动物；

（四）用于电影、电视、广告和其他影视拍摄的动物；

（五）为保护公共安全提供特殊工作的动物，包括警犬、缉私犬、用于营救目的的工作动物等，力作畜和导盲犬除外；

（六）其他用于为人提供特殊服务的工作动物。”

那么，用来制造美容整形、化妆品等产品的动物，只能归于“（六）其他用于为人提供特殊服务的工作动物”，但是现实中对这一类动物的利用程度是很高的，如此模糊的规定显然不利于对该类动物的保护，所以应该明确对其进行归类，实行专门保护和管理。

第三，《动物保护法》草案第十五条规定了单位、个人和组织的基本权利和义务，体现了公众的检举权、揭发权、知情权和起诉权，但没有突出动物保护团体的作用，即NGO的功用。NGO是一支独立的社会力量，在经济上不依赖于任何组织和个人，在企业、社会公众内部进行沟通和信息交换，并向政府传递立法信息，它是摆脱“囚徒困境”的重要力量，也是公众参与动物保护的重要形式。它所开展的活动必然提高公众保护动物的热情，为动物保护法的实施提供广泛的群众基础。所以，建议在第十五条突出NGO的地位，尤其是突出如何发挥NGO的环境公益诉讼的作用。

第四，《动物保护法》草案第五章是“宠物动物的法律保护”，这对于宠物的保护和管理无疑是一个“福音”，草案规定了宠物动物的定点繁殖与销售制度、猫狗的饲养要求及收容问题，这与世界上许多其他国家的做法相似，但就我国目前来说真正执行起来却有很多困难。首先需要一系列配套设施与制度的建立，如服务动物的管理机构、收容所等，所以这一章虽然很“人性化”，但很难应对我国的现实情况，执行起来会受到很大影响，会弱化其效果。

第五，《动物保护法》草案第八章是“动物运输的法律保护”，该章对如何运送动物的规定比较详尽，但立法者恰恰忽略了一个问题，那就是运输者的资格问题，既然要保护动物，那么在运输者的资质条件方面应该与运送普通货物有所不同，比如说应该有主管机关颁发的证照，这样会更有利于动物的保护，也使动物保护的地位凸显出来，使人们更关注和重视对动物的保护。

第六，《动物保护法》草案在动物保护方面忽略了应当采取哪些法律措施防止因动物遗传资源流失给国家造成的巨大损失。中国是世界上动物遗传资源最丰富的国家之一。中国现有的动物遗传资源管理规定内容很不完善，尤其在遗传资源的取得、收益分享和专利制度方面漏洞较大，使很多想通过合法途径获取动物遗传资源的外国公司感到无所适从，而有些外国公司却通过合作研究或共同建立数据库等方式，窃取中国动物遗传资源。所以，在《动物保护法》草案的第十章“动物保护的国际合作”中，可以涉及我国动物遗传资源方面的规定，以解决在当前动物遗传资源管理规定不健全情况下对我国动物遗传资源的保护。

四 小结

总之，这部《动物保护法》草案确实还有一些需要完善和改善的地方，但不可否认的是，伴随畜牧业的发展和国际贸易自由化进程的加快，动物福利开始受到越来越多关注，发达国家已经具备了较为完善的动物福利体系，而中国却还是空白。因此，动物保护法是经济发展的需要，也是人性发展的需要。它的出台对于促进我国的畜牧业和农业生产，提高全民道德素质有着重要作用，更有利于可持续发展和构建和谐社会，塑造中国“世界公民”形象。我们期待着《动物保护法》草案在完善之后早日颁布与实施！

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D922.68

A

1674-3652（2011）03-0128-05

2011-03-21

陈学敏（1979- ），女，河南信阳人，武汉大学法学院环境法所2009级博士生，湖北省武汉市洪山区人民法院民二庭法官，主要从事国内环境法和比较环境法研究。

[责任编辑：何 来]