浅析我国棚户区改造影响因素的相互作用机制

王发祥

(吉林司法警官职业学院，长春130062)

浅析我国棚户区改造影响因素的相互作用机制

王发祥

(吉林司法警官职业学院，长春130062)

通过全面分析论证我国棚户区改造对城市可持续发展的影响，明晰我国棚户区改造影响因素的相互作用机制，为政府制订相关政策制度和决策提供理论依据，指出有了政府主导、市场化运作、资金支持和务实的政策就有了棚改向前推进的原动力;有了城市棚户区的改造，我国城市化进程就有了新的着力点，就能从总量及质量上推动我国城市化进程，促进城市持续健康发展。

棚户区改造;政府决策管理;影响因素;作用机制

近年来，我国沿海发达地区以及南方一些城市建成区内的棚户区改造工作已经基本完成，东北三省、山西等地相继开展大规模的棚户区改造工程并且取得了重大进展。棚户区改造，使居民住房条件明显改善，城市形象大为改观，有力促进了经济社会发展。棚户区改造是一项系统工程，政策性强、覆盖面广、难度大，必将对我国城市的可持续发展产生重大而深远的影响。2008年北京奥运会期间某些地方为“求稳”放慢棚户区改造步伐、股市不景气以及美国金融危机对房地产行业的影响，从而导致棚户区改造在经济、资源、生态、文化等相互关联的许多方面对城市的可持续发展产生了一定的综合性影响。

一、政府决策管理与生活环境建设之间的作用机制

(一)政府决策管理对原棚户区居民生活环境建设的作用

政府对棚户区改造的决策根本目的就是要改善民生，解决人民的居住问题，改善基层劳动者的生活环境，提升基层劳动者的生活水平。其中改善居住环境的程度，是政府决策测评时最为重要的指标。通过政府对政策法规和实施意见的调整，同时明确了住宅居住功能及建设标准，如地方政府为了棚户区居民生活更舒适，要求在棚改新区中，为之配套的设施包括市政公用、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区服务等六类。只要是城市普通居民小区有的，棚改新区一样也不缺。政府规定了一系列硬指标:绿地率不低于25%;要有路灯;综合商业设施、农副产品市场和其他服务设施，总建筑面积不小于800平方米;社区服务站、办公室、医疗室、警务室、活动室等“一站四室”总建筑面积不小于300平方米;就连多设置一个垃圾收集点都有规定——不大于70平米;社区服务站，要含有老年服务、工会救助、就业帮扶以及民政、妇联、司法、计划生育服务等多种功能。这样就使居民生活环境的建设和改善效果有绝对的标准进行参考，能够做到有法可依，对生活环境的建设进行有效的管理和监督。

事实证明，现在已经完成改造的棚户区居住环境由过去的平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域转变为卫生条件较好、基础公共设施齐全、社会治安稳定，环境质量较高的综合性居住社区，污染严重、绿地极少、污水乱排等现象得到基本杜绝。政府的决策管理有效地改善了原棚户区居民旧有的生活环境。

(二)棚户区改造中生活环境的建设和完善对政府决策管理行为有一定的影响

大面积的棚户区改造过程中，对生活环境的建设会带来城市基础设施不断完善，城市配套功能和公共服务水平的提高，政府在决策过程中会相应对已经达到标准或本身超过基本要求的区域和城区进行区别管理，制定相关政策和法规的倾斜度将会有所调整。2010年吉林省政府相关职能部门对城市生活环境建设的主要工作是围绕建设现代宜居城市的目标，加快城市公共基础设施建设，推进新区开发和旧城改造，加快城乡风貌改造，以改善民生为重点大力推进社会建设，全面提升城镇的管理水平和综合承载力，为广大市民积极营造舒适便利的生活环境。随着棚户区改造范围的扩展，政府的投资和监管重心会不断进行调整，因此，政府的决策也会受其影响而发生一定程度的改变。

二、政府决策管理与经济和资源整合之间的作用机制

对资源进行有效整合主要有两大主体:一个是市场经济中的企业主体，一个是政府。

市场经济并不意味着政府“无为而治”。相反，随着经济的不断发展，社会结构的日趋复杂，经济中的矛盾和不平衡会越来越多，因此政府对整个社会的资源进行合理调控是非常重要的。政府应该从遵从市场规律出发，运用合理的市场化手段推进资源的有效整合，将市场自身或企业主体无法完成的一些资源整合由政府出面协调、推进。政府应该通过正确的政策引导、产业政策支持、穿针引线等各种合适的方式，充分发挥政府在有效资源整合中的作用。

政府作为推动本地区经济社会发展的责任主体，其政府决策在构建和谐社会的过程中起着主导作用。政府决策是地方政府实现本地区经济发展，管理社会、服务公众的重要途径，直接对地区经济和资源的整合起指导作用，同时其决策的正确与否，科学、合理、适当与否直接影响本地区的长远发展。

1.首先，政府决策对棚户区改造建设资金筹集与使用的作用巨大。对棚户区改造的投资，因非商品房盈利的性质，致使筹资和融资的渠道和手段不足，建设单位的投资热情不高。此外，棚户区改造项目的资金需求量大，小的项目被拆迁户有七八百，大的项目则涉及七八千被拆迁户，改造投资包括拆迁补偿、土地熟化、安置房建设等，项目总投资规模较大，小的需投入一两亿，大的则要十几个亿，这样造成了改造项目的资金筹集与使用都有很多的困难。政府对加大棚户区改造建设的投资决策，使老城区住房、教育文化、医疗卫生、创业就业和公共基础设施等方面的财政投入得到明显的提高，从而使更多的资金投向了公共服务领域，缩小了政府在提供公共服务方面的区域和人群差别。这种国家为解决低等收入居民住房问题提供的福利性建设工程，可以看出其资金的筹集与使用必须由政府指导和监督，融资与筹资状况与政府决策及政策调整息息相关。

2.其次，通过棚户区改造政策的实施，城市面貌的改变与配套设施的建设，使城市土地成倍升值，同时资源也进一步整合，腾出了部分土地，用于建设创业基地、工业园区，长春、白城等市结合棚户区改造，调整了城市的发展方向与发展战略，促进了城市发展，进一步增强了城市对经济发展的支撑作用、牵动作用与辐射作用。通过棚户区改造，改变城市的面貌，促进城市不同区域的交流与合作，加快城市发展的步伐，对经济的进一步发展和资源的进一步整合起到推动作用。

3.此外，对棚户区改造项目切合实际的政策性减免和补贴，对降低改造成本，吸引开发企业参与，引导居民投资起着至关重要的作用。优惠政策主要体现在税收、配套费等方面的减免;在规划、报建、审批等必经环节上实行“绿色通道”一站式办公;在解决低保户回迁与“住得起”问题上实行“拆一还一，不找差价”，少交或不交“采暖费”;在回迁入住时必交的成本费由居民出一点、开发企业再补上一点。政府对参与棚户区改造的房地产开发企业，以划拨方式从国有土地储备中心取得的土地使用权免征契税。同时，对棚户区居民因拆迁而重新承受普通住房免征契税;对棚户区被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税;对棚户区被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征土地增值税。

三、政府决策管理对生态环境和历史文化的作用机制

随着社会经济和科技文化的飞跃式发展，生态环境和历史文化的保护和发展越来越受到政府和社会各界人士的高度重视。我国曾经的政府决策是以发展经济为主，粗放式的经济增长是以生态环境的恶化和历史文化的遗失淡漠为代价的。近年来，我国政府加强了环境保护和文化传承的力度，通过立法、宣传和扩大投入促使社会各界共同保护生态环境和发扬历史文化，政府决策在这个过程中起到了十分关键的作用。

(一)政府决策管理与生态环境和历史文化的作用机制分析

2009年8月17日国务院公布了《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)，于2009年10月1日起正式施行。《条例》的颁布实施是我国政府决策中生态环境立法的重大进展，不仅为规划生态环境测评提供了具有可操作性的程序规范，更重要的是为环境保护融入政府宏观综合决策提供了法律保障，标志着环境保护参与政府宏观综合决策进入了新阶段。

政府决策管理对生态环境和历史文化的作用机制是通过决策指导在以一定的经济基础作后盾之后，在舆论、宣传教育的内容和方式上投入，从而影响人们甚至整个社会的意识，以获取实效的;同时，政府决策通过对生态环境保护以及历史文化设施的建设投入和对产业结构的战略性调整，走内涵式利用自然和文化之路，寻找经济增长与生态环境和历史文化之间的结合点;政府决策同时可以依据高新技术的强渗透力，使高新技术与环保和文化产业融合生长;在通过制度设计和体制创新来提高环境确定性的前提下，应引入市场检验机制。此外，政府应调整其施政目标，并且在发挥作用时注重在营造公平竞争、有民主和法制的社会秩序方面对生态环境和历史文化的发展产生较大的影响力，从而形成完善的作用机制。

(二)生态环境和历史文化对政府决策管理的影响分析

我国对于环境影响评价的政府决策条例进一步明确了规划编制机关为规划环评的责任主体，规定规划环评所需费用应纳入财政预算，明确了规划环评的程序，相关方的责任、权利和义务，完善了相关制约机制，增强了规划环评制度的可操作性和实用性。特别是《条例》关于环保部门召集审查小组，对专项规划环评提出审查意见的规定，为政府职能部门和环保部门对相关规划实施环境监管进行参考和指导，促使生态环境状态融入到政府宏观综合决策中，政府决策部门在专业的生态环境保护意见的指导下进行合理决策，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调和平衡，因此生态环境要素也反作用于政府决策。

历史文化对于政府决策也具有较大的影响作用。中国历史文化是中华民族几千年文明的结晶，除了儒家文化这个核心内容外，还包含有其他文化形态，如道家文化、佛教文化等等。历史文化是起源于过去、融合现在与未来的动态的主流观念和价值取向，作为一种意识形态的存在，广泛影响人们的思想和行为。历史文化就其广泛的民族学意义上来说，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗和任何人作为一名社会成员而获得的能力和习惯的内在复合体。政府决策也是政府职能人员团队共同研究的结果，必然离不开历史文化对其产生的影响，同时政府决策的提升也需要历史文化来支撑，历史文化是政府的决策能够顺利实施的路径依赖;历史文化的形式、内容和特点决定了政府决策的具体方式、内容和价值取向。中国的历史文化博大精深，作为一个综合体，是一把双刃剑，既有积极的因素，又有消极的成分，其对政府决策的影响和作用也是多方面、多角度、多层次的。我们既要继承、发扬其适应现代决策的积极因素，又要批判、剔除其阻碍现代决策的消极因素，因此，历史文化对于政府决策的影响也不容小觑，历史文化的发展能够促进政府决策的不断完善，并作用于政府的执政实施建设。

［1］ 柳青.实施棚户区改造推进改善民生工程［J］.新长征，2010(01):28.

［2］ 赵洋.构建城市生活环境的生态和谐［J］.艺术探索，2010(01):23.

［3］ 李广良，钱翌.城市生态景观的地方性研究［J］.河南科技大学学报:社会科学版，2007(03):42.

［4］ 杨曙光，汪芳.再现富于人情味的城市环境［J］.中外建筑，2007(03):27.

［5］ 翁英.论城市发展中的历史文化资源整合［J］.海峡科学，2008(09):35.

A superficially analysis of the interactive mechanisms of effect factors of our country's shantytowns renovation

WAnG Fa-xiang
(Jilin Justice Officer Academy，Changchun 130062，China)

Through comprehensive analyzing the influence of our country's shantytowns renovationon urban sustainable development，the thesis analyses clearly the interactive mechanisms of effect factors of our country's shantytowns renovation and provides theory basis for the government to formulate relevant policy system and decision.Practice shows that where is major conditions of the government leading，market-oriented operation，financial support and pragmatic policy，where is a advancing impulsion about shanty town renovation;urban shantytowns renovation is the new focus of China's urbanization，which can promote process of China's urbanization from the total and quality and the sustainable and healthy development of city.It plays a more and more important role in building a harmonious society.

shantytown renovation;government decision-making management;effect factors;mechanisms

TU984.11+4

A

1009-8976(2011)01-0057-03

2010－11－30

王发祥(1952—)，男(汉)，吉林长春，工程师主要研究建筑工程施工管理工作。