共有产权住房保障模式研究——以淮安为例

王建成

（淮安行政学院，江苏 淮安 223005）

共有产权住房保障模式研究
——以淮安为例

王建成

（淮安行政学院，江苏 淮安 223005）

淮安共有产权住房保障模式有效解决了传统经济适用房产权模糊、退出困难、权力寻租严重和国有资产流失等弊端，并在实践中取得了明显成效。它以其独特的功能和作用，成为我国住房保障体系中不可或缺的重要组成部分。

共有产权；出让地；经济适用房；住房保障

淮安市创造性地试行以出让土地方式建设共有产权经济适用房（以下简称共有产权房），有效地解决了传统经济适用房产权模糊等诸多问题。这一举措引起了全国广泛的关注，得到了领导、专家的充分肯定，被媒体称之为“淮安模式”，并被作为重要的住房保障模式之一写进了我国《住房保障法》（征求意见稿）中。本文对这一模式进行了全面考察，对其主要内容、特点和优越性等进一步归纳总结，将其与传统经济适用房 （以下简称传统经适房）进行比较研究，并提出完善这一模式的建议，试图为我国住房保障制度建设提供有益的经验。

1 淮安共有产权住房保障模式的含义及其主要内容

淮安共有产权住房保障模式，是指将经济适用房划拨土地变为出让土地，住房价格参照商品房执行政府指导价（一般低于同期、同区段商品房销售价格的5－10%），购房人实际出资额与房价总额的差价显化为政府出资，按购房人和政府各自的出资比例构成共有产权，以此替代传统经适房的保障模式，变经适房与商品房的 “双轨制”为“单轨制”。淮安现行政策为两种比例，一种为7:3，即个人占70%产权，政府占30%；另一种为5:5，即个人和政府各占50%，此比例供应对象主要为拆迁安置户中的特殊困难家庭等。这一模式主要用来解决既不符合廉租房条件又难以承受普通商品房价格的住房困难家庭，即解决“夹心层”住房问题。模式的具体内容如下：

1.1 建设方式

共有产权房的建设方式为集中建设和分散建设相结合，以分散建设为主、集中建设为辅。共有产权房年度建设总量一般不低于商品住房建设总量的10%。对于家庭人口3人以内（含3人）的，共有产权房单套的建筑面积控制在60平方米左右；家庭人口4人以上（含4人）的，可以适当放宽标准，但最高不得超过90平方米。分散建设就是通过土地上市挂牌条件，将共有产权房分散安排在市区商品住宅开发项目中，由政府统一回购、供应。在具体安排上，对基准地价低或原地回迁安置量少的地块适当多安排。集中建设的共有产权房项目则采取限房价、竞地价的方式公开出让，一般安排在拆迁成本较低的地段，以降低房价。同时适当安排部分非低收入拆迁安置家庭入住，以调整集中居住区的中低收入家庭比例。淮安市集中建设的共有产权房小区还创新性地安排了标准厂房项目，吸引无污染、劳动密集型企业入驻，方便弱势群体就近择业。

1.2 资金来源

政府产权部分的资金渠道明确而简便易行，拆迁安置户购买共有产权房的政府出资部分，属土地整理上市的纳入土地成本；属公共事业拆迁的，纳入项目预算安排；属非拆迁户购买共有产权房的政府出资部分，既可以由相应地段的土地出让金显化为政府出资，也可以由政府预算适当安排，并逐年增加。同时，因共有产权房有明确的比例，在退出时可有效回收政府投资，回收投资再用于新的保障投入，从而形成良性循环。

1.3 申购条件

中低收入住房困难家庭申请购买共有产权房，应当同时符合下列四个条件：

（1）具有市区两年以上城市户口；

（2）家庭收入符合政府划定的中低收入家庭认定标准；

（3）无房或现住房面积低于政府规定的住房困难标准；

（4）家庭成员之间具有法定的赡养、抚养、扶养关系，且共同生活。

1.4 退出机制

所谓退出机制，就是原购房人退出这一保障模式时，将政府给予的优惠返还给政府。在共有产权房的退出机制主要有三种形式：一是个人可以购买政府产权部分形成完全产权；二是直接通过市场转让，按比例与政府分成收益；三是共有产权房购买家庭收入高于政府规定标准时，只要对政府产权部分交缴市场租金，无需把住房退给政府。

2 淮安共有产权住房保障模式的特点和优越性

共有产权房与传统经适房相比，其核心是出让土地性质，以市场价确定产权比例，个人产权虽然有限但十分明确，在流通中、适用法律上与普通商品房一样。按照法律相关规定，划拨土地不能进入市场流通，划拨土地经适房也就不能上市场交易，退出机制不存在，所以各地区不得不出台“土政策”进行调节。正因为上述区别，共有产权房显示出许多新的特点和优越性。

2.1 共有产权房退出机制简便易行

共有产权房不但产权清晰，而且其价格是参照市场价确定的，退出时按照产权份额购买或分成，完全符合法律规定，不会产生产权纠纷。既不会让购房人比用同样的钱购买商品房吃亏，也不会因为购房人弄虚作假而牟取暴利，造成国有资产流失，而且其退出时只需要货币处理，不需要交出住房，因此，更加便于操作，更人性化。

传统经适房虽为“有限产权”，但产权极为模糊，产权比例没有明确规定，因此在退出时，政府收回原来的优惠就很难操作。过去规定需要补缴土地出让金和各种规费，但不同的时间和地点难以形成便于操作的标准。该规定自1998年实行以来，普遍的情况是只流于形式没有实质性操作，也就是说没有按规定补交，国有资产严重流失。

近年来，一些地方改变了原来的做法：一类是经适房上市后增值的部分50%归个人，50%归政府。这样的退出机制看起来合理，但经不起实践的检验和推敲。以淮安市富丽花园经济适用房为例，当初以1 000元/平方米购买传统经济适用房（同区位的商品房价格为1 200元/平方米），如今价格已经涨到5 000元/平方米，增值了4 000元/平方米。如果各得50%，政府要收回2 000元/平方米，老百姓肯定不能接受，认为太不公平。原因是当初政府只优惠17%，如今却要分走50%的收益，收益分配与原产权份额不成比例。因此，经适房应在供应时以市场价确定产权比例，才能解决退出时的合理分配问题。

还有一类退出机制是政府回购。虽然是以届时的经济适用房价格回购，问题是以该方式收回经济适用房，必须要求住户搬离住房，即完成实物形态上的退出才算真正的退出。在此过程中不仅住户存在搬家的麻烦，同时在装饰、装修等费用的结算上也往往会出现争议。更为重要的是，在住房价格上涨的情况下，政府回购价与届时市场价的差距比当初购房时的差距要大得多 （经适房与普通商品房的差价）。因此，购买经适房比同样资金购买普通商品房的收益要低得多，购买人失去了购买商品房的机会，购买经适房的机会成本太高。现在有些地方试行的划拨土地的共有产权房，其退出机制同样存在上述问题。

2.2 共有产权房享有更多的权益实惠

首先，共有产权房个人出资额等同于相同面积传统经济适用房的价格，所以老百姓不会因为购买共有产权房而多出钱；其次，共有产权房比例明确，且有商品房性质，与购买普通商品房一样保值、增值，不会出现购买传统经适房那种情况。如购买100平方米产权比例为7∶3的共有产权房，就等同于购买了70平方米完全产权的普通商品房，因房价上涨带来的增值及收益也是一样的，这是传统经济适用房所不能比拟的。

购买共有产权房的家庭还有许多好处，如：政府产权部分不收租金、在购房时由市住房保障中心提供担保办理按揭贷款、还可以个人产权部分申请抵押贷款等。实际上共有产权房是有市场价值的家庭财产，而这些都是划拨土地经济适用房做不到的。由此可见，共有产权房更符合市场经济的要求，更容易与市场经济接轨。

2.3 共有产权房消除牟取暴利的可能

共有产权房与两个法人或自然人共有产权一样，适用现有法律。个人购买全产权或办理转让手续时，因为有明确的比例和操作方法，因此，政府收取“差价款”等问题就迎刃而解。如果私下倒卖经济适用房，政府完全可以用法律的方式制止或纠正，有效打击和杜绝非法倒卖经济适用房牟取暴利的行为。

传统经适房“入口”难以界定和把关，一些城市近期在实行保障新政策时再次遭遇大批实际收入较高，但又难以审核和界定的经适房购房者。这类问题的重现再次引起人们对“入口”问题的关注和担忧。这看似是“入口”问题，其实很大程度上是“出口”问题，是由于通过非法倒卖（经适房）可以获得巨额利益所驱使的。而以出让土地方式建设的共有产权房，购买人即使弄虚作假成功，得到的也只是使用价值，获利空间被大大压缩，而受法律限制无法通过私下倒卖获得巨额利润。巨大的非法牟利驱动力没有了，情况就会大不一样。因此，针对我国现阶段因人们收入不透明、征信机制不完善而造成经适房“入口”难以把关的状况，解决“出口”退出问题是解决“入口”问题的有效途径。淮安成功实践表明，共有产权房模式可以通过“出口”反制“入口”，申购人的“寻租动力”大大减弱，行贿购房已得不偿失；将同样的住房由传统经适房模式变为共有产权房时，同样数量甚至更少已可以改变过去“供不应求”的状况，赶走了“假穷人”，实现“房等人”。

2.4 共有产权房能实现资金的良性循环

首先，共有产权房的资金渠道明确而简便易行，政府产权部分在房屋交付时必须全部结清。这样，占共有产权房很大比例的拆迁安置户的政府出资部分与项目配套落实，可以有效避免惯例做法中政府出资计划不周、预算不准造成的缺口以及为此消耗大量人力、财力和效率不高的问题。

其次是因为共有产权房有明确的比例，在退出时可以有效回收政府投资。依据我们中国老百姓重视安居的传统观念和经济发展中部分人群收入增长的趋势，加之5年原价购买的人性化操作，一定会有一定比例的家庭购回全部产权。回收政府投资再用于新的保障投入，这就是良性循环。在每年城市化进程中新增的共有产权安置户，经多年累计达到一定数量，每年回购和新增的数额可能达到平衡。这实际上是公共财政中能够实现周转的“保障性住房基金”。

2.5 共有产权房可以变“暗补”为“明补”

经适房的价格等同于共有产权房的个人出资额，政府产权部分实际是变原来的“暗补”为“明补”，变“补砖头”为“补人头”。经适房作为公共产品或准公共产品，其供应方式可以有三种，准确地说是递进性的三个层次境界：一是政府直接组织建设供应；二是通过政府采购方式定点专供；三是通过货币（或补贴券）方式，由受益人自主选择（有充足的市场货源，并能转换成公共品和准公共品时）。每种方式相对于可否利用公共品寻租以及建设供应的效率、质量都有根本性的差异，利弊一目了然。淮安的经适房供应已经进入第二层次，即将试点第三层次，也只有共有产权房才能实现第三层次。前两种都会因为受益人被动选择而产生种种弊端（质次价高、服务缺失甚至是“豆腐渣”工程直至贪污腐败）。淮安市根据共有产权的制度设计，在政府产权的配套资金得到保证时即可让经适房购买人自主选择。具体的操作方法是参照政府提供房源的市场价，在此价格范围内的普通商品房均可让购房人自主选择，政府以货币方式配套政府产权部分。

2.6 共有产权房与公租房等保障房相比有其独特作用

目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经适房、廉租房、限价房和公共租赁房。“十二五”规划纲要提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。因此，有人认为既然“十二五”期间我国要重点发展公共租赁住房，经适房就应该逐步淡出。其实这是一种误读，经适房因其独特保障作用将长期存在，并有可能进一步发展壮大。共有产权经适房与公租房相比，在保障对象上和满足不同人群需求上有所不同。以淮安为例，共有产权房主要保障市区常住人口中中低收入群体，公租房主要保障流动人口中中低收入群体，特别是新毕业的大学生。

另外，共有产权房在建设资金筹集上也有优势，可能实现保障资金的良性循环，保障更多的人群，这对经济欠发达地区来说十分有意义，建设保障住房的可行性增强。而公租房虽然不能倒卖牟利，但是更大的问题在于，公租房的建设资金投入量更大，目前可能经济欠发达地区难以承受，大量建设公租房难以成为现实。况且，经适房至少能收回成本价，公租房政府投入无法回收，低廉的租金根本无法维护房屋，只能使政府投入增加，负担越来越重，甚至可能导致计划经济时代的“公房”悲剧。公租房保障对象虽然也是中低收入人群，但是不符合中国人“居者有其屋”的传统习惯。共有产权房与廉租房的保障对象是不同的，这是显而易见的。

3 淮安共有产权住房保障模式的不足与完善措施

淮安共有产权住房保障模式有效解决了传统经济适用房产权模糊、退出困难等弊端，并在实践中取得了明显成效，但也存在诸多有待进一步完善的地方。

3.1 产权比例不够灵活

淮安购房者首期享有的产权只有70%或者50%两个比例。这在起步试行阶段是可以理解的，但从长远看，产权比例应该更加灵活，可以多设几档比例，或设定一个范围，如20%-80%，让购房者在这个范围内自主确定比例。

3.2 政府产权没有收益

按淮安现行政策规定，在购房者完全享有产权之前，这段时间里政府的产权不收租金，也就是说他如果永远不买，政府就永远送给他白住。这不是产权应有之意，对其他人也不公平。有人说这是体现“保障”的优惠，“免租”应该是最低收入群体享有的优惠，而不是中低收入群体享有的优惠。若为了鼓励购房者早日回购政府产权，缓解政府住房保障基金困难，可暂定一个免租回购期限，超过这个期限后，政府就向购房者收取租金。从长远看，在购得完全产权之前，政府就应该向购房者收取政府产权部分的租金，从而有效提高公共资源的使用效率，也可以提高购房者购得完全产权的积极性。

3.3 房屋在未获得完全产权前不可以出租

淮安现行政策规定，共有产权房在购房者完全购得产权之前，只能住而不允许出租。政府可能是出于信息不对称的考虑，怕购房者私下出租，政府又难以监控，政府无法获得自己的那一份。但政府既然意识到难以监控的问题，那么这样的规定只能是一纸空文。倒不如允许出租，但要告知政府并按市场价和政府分成，这样更符合市场规则，也更人性化。

3.4 目前的门槛仍然太高

保障的对象是中低收入群体住房困难家庭，目前淮安市区的收入标准为家庭人均收入1 200元/月以下，住房困难标准为家庭人均住房建筑面积在16㎡以下。门槛过高是目前共有产权房“房等人”的主要原因之一。从长远看，共有产权房的保障对象是以中等收入群体为主，而用于保障低收入群体是伪命题，保障错位是造成过去众多“假穷人”挤占传统经适房资源的客观原因。因此从长远看，政府应逐步降低门槛，重点保障“中端”（即中等收入群体），扩大住房保障的覆盖面，而把低收入群体、中低收入群体留给廉租房、公租房来保障。这样共有产权房才更有生命力，更有其存在的价值和在全国推广的意义。也只有这样才能实现“高端有市场、中端有支持、低端有保障”各取所需的住房体系，才能在下实现 “居者有其屋（居）”的美好愿景。

共有产权房保障模式，作为我国保障性住房建设的新探索，要能够稳步地走下去，能够在全国推广，既要注意大的方向，也必需注意每一个细节。只有这样，才能为全国提供一个成功的样板。

4 结论

淮安共有产权住房保障模式虽然还存在一些不足，有待进一步完善，但是它以“出让土地”为基础成功再造经济适用房，赋予它新的生命活力，使人们对经济适用房有了新的认识，成为全国最有影响的、最为成功的住房保障模式之一。它有效解决了传统经济适用房产权模糊、退出困难、寻租严重和国有资产流失等弊端，并在实践中取得了明显成效。它的建设方式灵活多样，资金来源稳定可靠，产权清晰与市场接轨，退出机制简便易行。该住房模式以其独特的功能和作用成为我国住房保障体系中不可或缺的重要组成部分。

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Research on the Model of Joint Possessions of Housing Support——Take the example of Huai’an City

WANG Jianchen
(Huai’an Administration College,Huai’an Jiangsu 223005,China)

The model of Joint Possession of housing support in Huai’an city effectively solved the problems of ambiguous property rights for the affordable houses,difficulty of withdrawal,bad phenomenon of renting by power and loss of state assets,etc.The model is vital in our national housing support system because of its peculiar function.

joint possession;assigned land;affordable houses;housing support

D922

A

1674－5787（2011）04－0053－04

2011-06-10

王建成（1962—），男，江苏省涟水县人，江苏省淮安行政学院经济学教研部主任、教授，主要从事发展经济学教学与研究。

责任编辑 田 艾