失地农民职业技能培训的政府责任探究

丘丽丹

（广州铁路职业技术学院 ，广东 广州 510430）

失地农民职业技能培训的政府责任探究

丘丽丹

（广州铁路职业技术学院 ，广东 广州 510430）

失地农民就业问题越来越突出,已影响到社会稳定和经济发展。政府应高度重视失地农民职业技能培训问题，明确在失地农民技能培训中的职能和责任，改善绩效是理想政府的职能和责任。

政府；失地农民；职业技能培训

土地是农民赖以生存的最基本和最重要的生产资料，他们的各种生产劳动技能也都是围绕土地而获得的。一旦离开土地，对于大多数农民来说，生存和就业必将成为最现实、最紧迫的问题。有关资料显示，20世纪90年代至今全国各地开发区遍地开花，大学城肆意圈地，全国每年流失耕地1 000万亩以上。“失地即失业”的农民倘若不通过一定的学习和训练获得新的文化知识，掌握新的劳动技能，任由他们走进城市，不但其自身的生存、生活难以维系，还势必会给城市就业形势增添新的难题和压力。因此对失地农民进行职业技能培训具有很强的现实意义。我国政府在失地农民培训中是否应该承担责任，应该承担多大范围的责任，已成为学界关注的问题。

1 失地农民培训与政府责任

1.1 失地农民培训

所谓失地农民培训是指在政府主导下，通过引导性培训和职业技能培训，开发农民工的体能、技能和智能资源，从而提高失地农民的就业能力。对具备相应条件并有创业意向的农民开展创业培训，提供创业指导。引导性培训主要是开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训，目的在于提高农民工遵守法律、法规和依法维护自身权益的意识，树立新的就业观，是公益性培训。职业技能培训是根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程。当前培训的重点是培训家政服务、餐饮 、酒店、保健、建筑、制造等行业的职业技能。创业培训是另外一种特殊的培训形式，主要是针对有创业意愿的农民进行创业指导。创业指导包括创业目标指导、创业中出现问题的指导。

1.2 政府责任的界定

蒋劲松从宪法的角度界定政府责任：“政府责任既包括政府的义务或职能，更包括政府应该承担的宪法上的不利后果和对政府的制裁。”这里的责任就有两种不同的解释，一是涉及政府的职责，主体所应为的行为，以及应为行为的范围和限度；二是涉及政府失误所应当承担的责任，强调主体应为其违反某种义务的行为担负否定性的后果责任。本文把政府责任界定为政府组织在管理国家事务和社会公共事务中应履行的职责与义务。

2 政府承担失地农民职业技能培训的责任的原因

政府要担当失地农民技能培训的责任是由失地农民培训的性质所决定的。

2.1 培训产品供给不足，要求政府必须给予提供

从失地农民来说，参加技能培训需要不小的花费，压力较大；从企业来说，员工流动性大，人力资本投资风险较高，与他们的逐利愿望相悖，主动承担失地农民技能培训责任的积极性不强；从社会培训机构来说，一些私营培训机构又存在管理混乱、收费高等现象，侵害失地农民权益，容易损害失地农民参与培训的热情。政府存在提供培训产品的优势。政府作为公共事务管理者，拥有政策引导优势，可以根据社会经济发展规划、产业发展政策，确定和引导投资方向。另外，政府在信息的获取、占有、处理方面具有规模经济优势；在信息披露和鉴定方面，政府有其他组织和个人无法替代的权威性。因此政府应该承担起人力资本投资的组织和引导职责，根据社会经济发展的阶段性要求和经济结构调整的需要，调整教育结构，制定人力资本投资规划，预测未来产业发展所需的知识和技能人才情况，把握未来人才市场供需发展趋势。

2.2 从公平角度，政府应该对失地农民提供补偿性教育

城市化发展过程中，教育资源向城市倾斜，出现对农村教育分配不公的问题，使得农村人口最初的文化资本积累不足。补偿性教育是义务教育推进中出现的新的教育形式，最早出现在西方发达国家，是为那些未能在义务教育年龄阶段接受全部教育的人提供的弥补性教育。从公平角度，政府应该对失地农民提供补偿性教育。

2.3 从人力资本的溢出效应来看，政府应该在农民工培训中承担责任

人力资本溢出效应理论指出：一个拥有较高人力资本的人对他周围的人会产生更多的有利影响，并提高全社会的生产率，但他并不因此得到相应的额外收益，人力资本存在外部性，使得不存在政府干预时的经济增长均衡表现为一种次优，导致人力资本投资不足。

对失地农民培训，一方面，促进失地农民的就业，增加收入，另一方面也能提高国家和民族的素质，有利于整个社会的进步。

3 落实失地农民技能培训的政府责任

3.1 政策引导，法制保障

我国《宪法》第46条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。我国《教育法》、《义务教育法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等劳动保障法律法规为农民技能培训提供了一定的法律依据。其中《教育法》第19条规定，国家实行职业教育制度和成人教育制度 。胡锦涛总书记在2004年中央农村工作会议上指出：“要从国民经济和社会发展的全局出发，按照‘公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务’的方针，为农民进城务工创造有利条件，做好进城农村劳动力的服务和管理工作，为农村劳动力提供职业技能培训和就业指导服务。”温家宝总理也批示：“特别要重视对农民开展多种形式的培训。”2005年中央1号文件 《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中指出：“要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。”2006年的中央一号文件 《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“加强农民培训和农村职业教育。构建政府项目引导、主管部门统筹、培训机构实施、农民自主参与的新型农民培训机制。”2007年的中央一号文件 《国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“加强农民转移就业培训和权益保护。”2008年的中央一号文件《国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出：“加快构建县域农村职业教育和培训网络，发展城乡一体化的中等职业教育。”

从实践来看，这些政策比较抽象，缺乏具体指导性，一些地方政府、部门对失地农民职业培训的重要性认识不到位,基本没有贯彻落实。为职业技能培训能够顺利进行，让失地农民平等地享受职业技术教育的机会，国家必须抓紧制定维护失地农民职业技能培训的专门法律，明确规定失地农民应享受培训的权利，明确政府的管理责任和服务职能，把失地农民职业培训纳入法制轨道。同时还要完善现有的农民工培训、就业的法律、法规和政策，保证不同法规和政策间的统一和衔接。

3.2 宣传教育

农民就业观念落后，他们片面追求固定工作,对现实中急需的各种灵活就业岗位不予重视。对此,各级政府要转变认识,提高效率,履行服务职能。通过广播、电视等媒体,以晚会、知识竞赛等群众喜闻乐见的活动，为主要形式,大力宣传就业政策,提高对技能培训的重要性认识,调动失地农民参与技能培训的积极性。发挥现代远程教育生动直观、政策指导性强的优势,帮助失地农民转变就业观念,找准自己的就业岗位。

3.3 提供信息，投入资金

在政府的宏观指导下，加强失地农民就业服务的信息化建设，建立失地农民劳动力资源档案，建设集信息收集、整理、发布、传递为一体的，电视、网络等多信息传播渠道的人力市场信息平台。加强各级教育培训机构与职介、用工单位之间的沟通交流，及时传递信息，使失地农民及时了解就业信息。

培训费用是失地农民怠于教育培训的一个关键因素。所以,为从根本上解决失地农民的再就业问题,政府必须在技能培训费用上给予一定的财政支持，激发失地农民参与就业培训的积极性,提高他们的就业竞争力。根据《2003～2010年全国农民工培训规划》要求：农民工培训经费实行 “政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制”。这需要国家和地方政府将农民工培训经费纳入公共财政预算范围，专款专用，提高使用效益。

3.4 划分权责，理顺机制

对失地农民的技能培训,要由国家统筹规划,政府相关部门指导,教育机构为失地农民提供教育培训,企业、行业提供支持，合理承担失地农民技能培训责任。 应把对失地农民转型培训纳入职业技术教育体系，并且政府应建立职责明晰、运作高效和可持续发展的失地农民培训项目管理体系。

由市辖区、乡镇设置农村劳务资源管理开发机构，负责农村劳动力资源的登记、造册、统计调查和监测。建立失地农民信息管理服务制度，形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化就业信息服务系统。整合和利用区、乡镇（街道）的职业学校、中小学校、成人学校等现有职业培训资源，建立符合需要的失地农民培训基地，并制订相应的管理制度和服务规范，形成了统一规划、分布有序、保障有力的失地农民培训网络体系，开展为失地农民引导性培训和职业技能培训打下坚实基础。

总之,按照“政府主导培训,培训促进就业”的原则,整合培训资源,增加培训投入,加大培训力度,提高失地农民的文化素质和技能,为失地农民再就业创造条件,这是政府的职能和责任。

[1]谢俊贵,陈伊哲.失地农民职业转换：技能缺陷与培训对策[J].中国职业技术教育,2010,(9):65-69.

[2]姜长云.农民的培训需求及培训模式研究（总报告）[J]．经济研究参考，2005 （35）.

[3]胡伟等.广州失地农民技能培训机制创新[J].当代经济，2009,（9）：57-59.

[4]杨云善,时明德．中国农民工问题分析[M]．郑州：河南人民出版社，2007(3)．

Farmers’Vocational Skill Training to Explore the Government Responsibility

QIU LiDan
(Guangzhou Institute of Railway Technology， Guangzhou Guangdong 510430，China)

Land-lost farmers employment problem is becoming more and more serious,which has affected the social stability and economic development.The government should pay high attention to the farmers’vocational skills training,clear farmers’ skill training in the functions and responsibilities,to improve performance,and it is the ideal of the government’s function and responsibility.

the government;land-lost farmers;vocational skills training

C913

A

1674－5787（2011）03－0019－03

2011-03-28

丘丽丹（1979—），女，广东梅州人，法学硕士，广州铁路职业技术学院思政部讲师，研究方向：法学。

责任编辑 仇大勇