论中国地方政府横向间府际合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中国矿业大学文学与法政学院，徐州221116)

论中国地方政府横向间府际合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中国矿业大学文学与法政学院，徐州221116)

市场经济和区域经济一体化的趋势促进了地方政府间府际合作水平，使地方政府间关系从“零和博弈”趋于“合作博弈”。地方政府间关系的研究成为当前治理变革的趋势。从多维度分析了现阶段我国地方政府间府际合作的“囚徒困境”，在多视角原因分析的基础上从多角度提出困境的消解方案。

地方政府;府际合作;囚徒困境;博弈;经济人

国内研究政府间关系的谢庆奎教授认为，府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。包括中央政府与地方政府之间，地方政府之间，同级政府部门之间的关系，它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题［1］。政府间关系包括纵向关系和横向关系，如果说地方政府间的纵向关系更多地具有政治和行政控制意义的话，那么，地方政府间的横向关系则更多地具有经济和社会发展的意义［2］。地方政府间权利配置和利益分配的关系就是地方政府府际关系的核心。府际关系涉及到三个层面的关系，本文只探讨地方政府间的府际关系这一层面。

目前各地方政府处于竞争博弈的状态，地方政府间竞争是促进经济发展的动力，不过地方政府间的竞争往往是不规范的，政府间的“利益博弈”会导致各地方政府间出现公共产品的供给竞争、基础设施重复建设、产业严重趋同等现象，对地方政府自身以及国家的整体利益的实现都有负面影响［3］。

长三角、珠三角、京津唐、大上海经济合作区的出现是府际合作推进的标志，是地方政府间鼎力合作的典型事例，它们体现了经济发达地区之间的合作共赢，除此之外，还有广西北部湾、西三角的发展，这些经济区的形成体现了中西部地方政府间合作的加强。地方政府间府际合作能够有效利用各地方的资源禀赋，形成合作共赢的战略优势，发挥区域内地方政府的整体效能。在府际合作理论的指导下，各地方政府间合作得到了一定开展，有效促进了区域经济一体化的发展，但是由于府际合作的初级阶段性，在地方政府间府际合作中还存在诸多困境。

一、当前中国地方政府府际合作的“囚徒困境”及原因分析

导致府际合作困境的因素是多维的，因此必须从多维度视角审视府际合作困境的内在因素。

(一)地方政府间利益博弈的困境

自1994年分税制改革后，地方政府权力得到进一步强化，进而各自成为独立的利益主体，从经济学角度分析，各利益主体都是独立的理性“经济人”。作为理性“经济人”的各地方政府把实现自身利益最大化作为政府的行为导向，甚至直接使用行政手段谋求地方局部利益，此类现象集中表现在地方政府为了吸引资金和技术等资源而降低企业准入门槛以及提供优惠政策，如为企业提供低廉的土地租金，甚至低于法律规定的底线标准，这种“利益博弈”现象突出表现在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的同级政府之间［4］。在地方政府间利益博弈中，任何放弃使用行政权力谋求地方利益的行为都会使其处于被动和弱势的地位，这种地方政府间的“零和博弈”导致恶性竞争的出现，使地方政府行为带有严重的短期性、局部性，影响区域内资源的整合以及整体利益的实现，进而无法达到帕累托最优。各地方政府间的利益博弈导致合作陷入困境。

(二)缺乏规范化的合作协调机制的困境

首先，地方政府间合作组织松散，缺乏制度化和稳定性的合作机制和组织机构。地方政府间的合作通常是以集体磋商的形式在地方领导的撮合下完成的，地方领导的偶然调动便会导致合作的架空，这种单一的合作形式使合作缺乏长期性和法定性，而缺少法定性的短期合作容易诱发地方政府的短期行为和投机心理，进而影响合作效果的实现。其次，中央政府职能缺位。中央政府在地方政府间府际合作方面没有引起足够重视，从合作区域内法制化建设的角度和具体合作组织的设立角度来看，中央政府都没有给予足够的支持。在单一制的中国，中央政府驾驭全局的宏观调控对于地方政府间府际合作政策和政府行为的引导和支持作用尤为明显，在“明哲保身、多一事不如少一事”的政府“不作为”思想的影响下，地方政府对于中央没有法律硬性和明确性规定的政府间府际合作政策会采取观望态度，因此缺少中央政府大力扶持的地方政府间府际合作的推行会陷入困境。

(三)地方保护主义困境

目前各地方政府作为其辖区独立的理性“经济人”，把实现其辖区的利益最大化作为政府行为目标，导致地方政府行为以本位主义作为其行为导向，为了保护其地方市场会采取一系列有地方保护主义色彩的手段，如通过贸易关税、价格控制、工商检查以及对进出口商品进行数量控制，以实现“禁止外来商品进入，限制本地商品流出”的目的。在没有法制性的组织和法律法规有效限制地方保护主义行为的情况下，任何不进行地方保护主义行为的政府都会处于弱势地位，因此地方保护主义成为地方政府保护其市场的“理性”选择。地方政府的这些地方保护主义行为会导致地方政府间市场封锁、条块分割的后果，无法形成区域内统一市场，对地方政府间的府际合作产生巨大影响，而且地方保护主义带来的是地方政府的短期和局部效益，其代价却是整体利益的长期受损和资源内耗。

(四)财政经费来源的困境

地方政府间府际合作过程需要各种相关费用，如合作意向信息收集费用、讨论拟定政策的费用、政策执行费用、政策执行中的监督费用等。但作为理性“经济人”的各地方政府遵循最少投资最大回报的原则以谋求地方利益最大化，而且地方政府的财政一般处于拮据的状况，部分地方政府甚至常年财政亏空、外债累累，尚需中央政府的转移支付资助。同时，地方政府间府际合作缺少中央政府的财政支持，中央政府对于地方政府间的府际合作重视程度的低下也伴随着对府际合作的投资力度偏小。因此，在地方政府财力不足和缺少中央政府财力支持现状并存的环境下，地方政府间府际合作举步维艰，进而导致府际合作陷入更大困境。

(五)功绩晋升制的困境

随着我国工作重心从政治管制向经济发展的转变，上级政府对下级政府的考核机制经历了从以“政治挂帅”为中心到以“经济挂帅”为中心的转变。当前，上级政府对下级政府的考核以GDP为核心，因此，上级政府组织为了完成其既定目标，向下级政府组织分摊指标任务，并以完成指标与否和完成效果优劣作为考核官员政绩的标准。这种晋升考核机制强化了地方官员加快GDP增长的动机和追求GDP更高指标的地方攀比心理，这种GDP增长博弈的攀比心理会进一步加剧地方政府作为理性“经济人”的地方利益最大化行为，进而使地方政府间合作很难开展，导致合作陷入困境。

(六)相关法律和制度缺失的困境

我国宪法第89条规定:“中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;“宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”宪法和组织法只规定了各级政府在其辖区内的职责以及对上下级的权责，但对于同级政府间的合作、权责关系没有提及，由此导致地方政府容易选择“上级路线”，竭力讨好上级政府，而忽视与同级政府间的合作关系;同时在法制不健全的前提下，府际合作容易演变成“争权诿责”的局面，导致府际合作行为不仅不能解决问题，还会滋生更多新问题。府际合作缺乏法律和制度支持而面临的一系列相关问题会导致府际合作陷入更深的困境。

二、中国地方政府间府际合作“囚徒困境”的消解方案

在从多角度剖析地方政府府际合作困境原因的基础上，进而从多视角提出了地方政府间府际合作“囚徒困境”的消解方案。

(一)协调地方政府间利益分享和补偿制度

作为独立利益主体的地方政府时刻以“经济人”的立场权衡成本和收益进行决策，地方政府间合作的实现是各地方政府利益博弈的结果。因此，分享合作利益是各地方政府进行府际间合作的初衷，地方政府间利益分享机制的建立以及完善与否决定着府际合作的实现与否以及成效大小。但是由于各地方政府在资源禀赋、区位优势、产业布局以及经济发展水平上存在优劣势的差异，处于优势地位的地方政府在合作中的收益往往远远高于处于劣势的地方政府合作收益，如果放任不管，则会影响处于劣势地位的地方政府参与合作的积极性，甚至会撤出合作，进而导致府际合作的流产［8］。因此，中央政府应制定相应的利益补偿机制，通过合作收益的补偿机制使利益分配合理化、公平化，保证各地方政府共享府际合作的利益。

(二)实施科学的晋升考核机制

在“数字出政绩，政绩出干部”旗帜的导向作用下，地方领导为了自身仕途，把GDP增长当作地方政府政策制定和政府行为的标竿，政府一切活动都围绕着GDP的增长转。为了GDP的增长，各地方政府在争夺资源、基础设施的建设、投资产业的结构等方面出现恶性竞争和短期行为，造成资源浪费和严重内耗。这种竞争状态不利于府际合作的实现，因此，要降低对GDP在官员政绩考核指标中的重视程度，应该根据科学发展观和五个统筹，制定新的政绩考核体系，通过综合的考核体系来衡量晋升与否，如通过对当前地方经济状况与上任前经济状况进行比较以及可持续发展能力的考核来衡量官员政绩。

(三)建设区域政府间的合作协调机制

首先，各地方政府应根据资源禀赋理论盘点自身的资源优势和劣势，作为与其他地方政府开展合作关系的客观依据。其次，建立长期的互动机制。“博弈论”揭示了“囚徒困境”的解决方案，即是通过长期合作才能减少道德风险和逆向选择，增进彼此信任，府际合作中建立长期互动机制可以有效减少地方政府的投机行为和短期行为，保证府际合作的顺利进行。再次，设立府际合作协调机构。府际合作通常是在中央或上级政府的领导下完成的，府际合作协调机构的设立应包括上级政府和同级政府，采用多层次的组织机构形式推进府际合作的进行。最后，加强中央政府的作用。虽然随着中央向地方的放权，地方政府的权限得到强化，使其具有更多的自主权和话语权，但地方政府依然是中央政府的执行机构，在中央政府的统一领导和部署下工作，因此中央政府在宏观层面上的制度保障和政策支持对于地方政府间府际合作的推进是意义非凡的。

(四)财政经费问题的解决

地方政府间府际合作的经费问题解决是扫除合作障碍的重要一步，合作费用是取得合作收益的必要投资，且合作收益远大于合作成本。地方政府间合作费用主要应由合作区域内的各地方政府分摊，因为地方政府是合作收益的分享者，分担费用的多少应该与分享收益的多少成正比。同时，中央政府也应该对合作给予一定财政支持，让各地方政府和中央政府共同分担府际合作经费，以便为府际合作的推行提供经费保障。

(五)府际合作法律法规体系建设

我国涉及府际合作方面法律法规是空白的，而西方发达国家在府际合作方面有一套完整立法。他山之石可以攻玉，因此我国的地方政府间府际合作应该借鉴西方的先进经验。中央政府必须通过立法使地方政府间府际合作法制化，同时合作区域内各地方政府间也应该制定共同遵守的合作法规，以使府际合作主体有法可依，以及保证政策制定和执行具有合法性和连续性;制定区域内法律规范，明确各地方政府的责权，使府际合作分工明确、权责相符，并制定相关责任追究机制以及惩罚措施，以保证府际合作政策的顺利执行，进而为府际合作提供良好的法律保障［5］。

(六)重视非政府组织在府际合作中的作用

地方区域内公共产品的供给往往出现供给不足和供给过盛并存的困境。其一，供给不足的现状，地方政府在可共享的公共设施方面会出现“搭便车”的现象，都不愿为此类公共产品“买单”，进而会出现公共产品供应的“负外部性”。其次，供给过盛的现状，地方政府为了吸引外资和技术，会在其辖区内配备较齐全和完善的基础设施，导致区域范围内基础设施的重复建设和资源浪费的现象［6］。地方政府“用脚投票”会导致合作区域内公共物品和公共服务在供给上的过度竞争，而完善的非政府组织可以提供区域间的公共服务，用以满足公众需要的多样性。非政府组织的发展能够很好地破除区域内“公用地悲剧”的现象，有效地改变当前缺位的区域内公共物品的供给机制，对府际合作有很好的推进作用［7］。

总之，形成地方政府间府际合作困境的因素是多维度的，随着市场经济和区域经济的发展会出现更多问题，通过多角度剖析找到府际合作困境的原因，进而为地方政府间府际合作构架一套新的模式，对我国府际合作有重要意义。

［1］ 谢庆奎.中国政府的府际关系研究［J］.北京大学学报:哲学社会科学版，2000(1):26.

［2］ 杨宏山.府际关系论［M］.北京:中国社会科学出版社，2005:313.

［3］ 毛哲成.地方政府应在竞争中加强合作［J］.辽宁行政学院学报，2008，10(12):32.

［4］ 刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理［J］.学海，2007(1):81.

［5］ 金太军，张开平.论长三角一体化进程中区域合作协调机制的构建［J］.晋阳学刊，2009(4):35.

［6］ 李金龙，王敏.城市群内府际关系协调:理论阐释、现实困境及路径选择［J］.天津社会科学，2010(1):86.

［7］ 崔龙.经济圈中府际合作的困境与对策分析［J］.天水行政学院，2011(1):11.

On the local government intergovernmental cooperation between the horizontal“Prisoner's Dilemma”and its resolution

CAO Hai－ming

(School of Literature，Law And Politics of China University Of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Market economy and the trend of regional economic integration promote the cooperation between local governments，and the relationship between the local government has been turned from the“zero-sum game”to be“cooperative game”.The research of relationship between the local governments has become the trend of change management.Analysis the current stage of cooperation between local governments of the“prisoner’s dilemma”from the“multi-dimensional”，and found the solution from different perspectives.

local government;intergovernmental cooperation;difficult digestion;economic man

D625

A

1009-8976(2011)02-0069-03

2011－03－14

曹海明(1986—)，男(汉)，安徽亳州，硕士主要研究公共管理、公共政策、府际关系。