治理视阈下应急管理参与体系的探析

时溢明

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

治理视阈下应急管理参与体系的探析

时溢明

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

结合治理理论的相关看法，倡导在应急管理中多元主体的共同参与，并建立以政府为主导、社会力量和公众等多主体参与的治理体系。最后，为我国应在应急管理实践中转变政府职能、明确参与主体权责划分、培育应急管理的社会资本提出了建议。

应急管理;政府职能;公共管理体系

从治理理论的视角出发，构建以政府为主导、社会组织和公众为主体、国际组织为主要组成部分的公共危机应对网络体系，并以此作为平台，对提高公共组织在危机状态下紧急救助的效率和质量，群防群治，快速、及时、高效地应对危机，构建和谐社会具有重要的意义。

一、“治理”理论与应急管理实践的契合

对“治理”概念的界定，学界意见纷呈。大多数学者一致认为，联合国全球治理委员会对治理的定义最具有代表性和权威性，即“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使得相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”［1］。简而言之，“治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，它包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等”［2］。

治理理念可以有效规避在应急管理中出现的政府失效现象所产生的风险。“政府失效性”是指当危机突发时，政府在短时间内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限，致使对某些危机事件无法采取及时有效的应急措施而带来损失。“政府失效性”的产生是由于危机事件的发生具有时间上的不确定性、地点上的不确定性、危害程度上的不确定性、危害对象上的不确定性以及应急处置的紧迫性等特点。“政府失效性”的存在，客观上表明政府的应急管理能力要受到各方面条件的限制，仅靠政府的力量来应对公共危机事件必须付出非常高的公共财政成本，这些在现实中很难做到。所以要想有效解决应急管理中的“政府失效性”，就必须建立“政府与民间、公共部门与非公共部门之间的合作与互动”，即在应急管理中，政府除要自身积极参与并发挥主导作用外，应更加注重公民社会乃至经济市场的全面参与。

由此可见，公共危机的复杂性、破坏性和连锁性特点使政府在能力和资源有限的情况下往往无力独揽危机管理的大任;即使政府能独立解决危机，相比充分调动社会力量共同应对，单兵作战往往需要付出更大的成本。因此，有效的应急管理绝不仅仅是“政府的事”，它需要全体民众和社会组织的理解、支持和参与，需要整合各方力量来实现全面治理。

二、应急管理中多元参与体系的建构

在应急管理中要实现多元主体的共同参与，必须建立以政府为主导，社会力量和公众等共同参与的治理体系。

(一)以政府为主导

“党的十七大报告突出地把生态文明建设提到了全面建设小康社会奋斗目标的战略高度。”［3］无论是从道德、法律还是能力上来看，政府在公共危机中都应该承担主要的责任。政府在危机应对过程中发挥主要领导作用，不仅体现了政府职责的履行，也关系到政府在公民及社会中的公信力和政治合法性的巩固及加强，这也是任何个人和社会组织都不能替代的。其次，在公共危机发生和治理期间，政府的责任意识和责任能力可以得到有效检验。政府在公共危机应对过程中的主要责任包括:对公共危机信息的收集及处理，采取应急措施控制危机发生和蔓延，投入必要的资源及社会动员，对由于政府管理危机的行为导致有关社会公众利益受损进行补偿，保持社会稳定及恢复正常社会秩序等等。

(二)社会组织参与

社会组织如非营利组织、企事业单位等是治理体系中重要的参与主体，尤其是非营利组织参与应急管理实践可以发挥其独特的公益性、组织灵活性和专业优势。在应急管理中，非营利组织以其志愿性特征能够吸引到大批的志愿者加盟，这样可以更好地做好群众疏导以及后勤保障工作，以弥补政府在人力资源汲取方面的缺陷。此外，能否收集准确而又及时的信息，是决定政府应急管理决策能否正确的重要保证，原因在于对危机事件的处理一定要在第一时间做出反应。那些具有弹性组织结构的非营利组织能够迅速地做出反应，并灵活地调整自己的工作方法和工作内容，而且依据民众的心理和借助于有说服力的社会公益活动以达到整合社会资源和稳定受灾民众情绪的目的。重要的是，对于建立应急管理体系，这些非营利组织还可以发挥专业对口的优势，积极地寻求来自国际组织的援助，这些包括物质、技术、人员支持的援助可以大大缓解危机对本国形成的冲击。

(三)公众的参与

公众是应急管理的直接受众，同时还是至关重要的应急管理主体。在公共危机爆发的前后，公众自身的安全意识和安全防范能力等离不开社会工作者的有效干预和救助。在政府应急管理的过程中所必需的有效的社会监督机制的建立离不开公众参与。公众的参与使其不再被简单地视为应急管理中的旁观者或对象，不能让公众仅仅是了解决策的结果然后被动地执行，还应该使他们有参与应急管理的机会。公众的参与使应急管理更加透明化，同时，公众拥有更多的知情权，也使得对对政府在应急管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督得到了加强，这些都可以限制政府组织及其官员在应急管理中可能出现的不作为、失职、渎职甚至权钱交易和以权谋私等行为。

三、推进我国应急管理参与体系的对策

从治理的角度推进我国应急管理参与体系建设，首先必须从转变政府职能入手，做到有为而有所不为、为多元主体的参与提供资源和活动空间，同时，构建政府在内的多元参与体系，还需要明确参与主体权责与作用边界，以防止应急管理实践中出现的降低参与效能的混乱。最后，从长远来讲，多元管理参与体系的有效运行需要社会资本的培育。

(一)转变政府职能

政府在危机管理中居于毋庸置疑的领导地位，起到带头表率的作用。政府主要在权力配置、资源分配、组织协调和监督惩戒等方面起作用。在权力资源配置方面，政府主要考察其他主体的资格，将权力予以委托，形成委托—代理关系，资源分配伴随权力而定，根据其他主体受委托权力的大小，政府将有限的资源加以分配。第三部门、营利组织和其他主体之间有联系亦有冲突，虽然彼此根本利益一致，但是具体运作中难免出现各种冲突，为此，政府需要宏观加以协调，出现矛盾及时予以调节。伴随权力和资源的委派，监督惩戒由此产生。政府在应急管理中虽然不可避免地成为第一责任人，是主要的决策者和执行者，是最大的资源拥有者和调配者。但是从长远来看，这些角色并不意味着政府一定要在应急管理中承担主要执行者的角色。伴随着市场经济的发展和社会组织的成熟，越来越多的非政府组织能力日趋增强，其专业性、效率甚至远高于政府。因此，在目前的危机管理中，在保证管理效率，保证政府主导地位同时，政府还应该有意识放权，鼓励非政府主体的发展，应急管理模式逐步实现从“大政府、小社会”模式向“小政府、大社会”模式转变。

(二)明确治理主体的权责划分

“公共危机协同治理结构的关键问题，是以政府为核心的各参与主体之间的权责分配问题。构建公共危机应急管理体系的关键，是构建以政府为核心的公共危机管理权责分配机制。这需要一整套行之有效的制度设计，包括明文规定权力高低归属、应急行动配合责任范围、资源调配和共享应急机制。”［4］我国政府在危机职责划分上依然存在着很多难题，在当前危机管理的实践来看，主要表现在危机管理过程中出现的中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间的权力和责任划分不清现象，尤其是在公共危机事件处理上，基本还是采用小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家的方法，这种条块危机管理方式的划分经常会出现由于职责的界定并不清晰而产生的条块衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题。同时，在问题发生之后，由于同样的原因所导致的政府之间、部门之间相互推诱的问题，从而对政府、部门的救治行为进行明确地监督和惩处。在应急管理中引入的多元参与主体，其权责需要明确界定，从而在最大程度上整合多元参与主体的资源，以此来保证应急管理的效率和效益。

(三)培育应急管理的社会资本

应急管理不仅要以行政决策、技术、资金、设备等“硬条件”为基础，还要以社会结构、信息沟通、非正式制度、社会心理民众道德与危机意识等“软条件”为前提，这些都“需要社会公众的共同参与、需要公众共建新的公众文化、需要以承诺和信用为基础的各经济组织的相互依存，简而言之，需要社会资本的总动员和重建社会组织所缺失的社会资本”［5］。由于“社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的社会资本”［6］，在应急管理实践中，政府不愿丧失自身的领导地位，社会公众、非政府组织、新闻媒体、营利组织乃至国际组织等虽然作为危机的直接受害者和影响者，有参与救治的要求，但由于其与生俱来的独特属性，当个人利益与社会、公众的整体利益冲突时会出现“保小弃大”的倾向，非政府组织、营利组织和新闻媒体会因自利性倾向出现投机行为，而国际组织出于国家利益的考虑也要求一定程度地参与，但是非政府主体由于资金和人才方面的限制，政府主体会怀疑其对于危机的救助能力，因而当危机发生时政府主体不愿意非政府主体过多地介入或者介入时对非政府主体采取某种程度上的不合作，这严重影响了应对危机的时机和效率。因而，要切实做到为实现信息共享，营造相互信任的氛围，提高政府行为的透明度;在应急管理过程中引导社会民众能够认识到真正的利益所在，倡导其运用理性思维，促进共同规范与价值观的培养，形成培养公众应对危机综合素质的合力;注重发挥第三部门的作用;重视社会工作对公众应对危机的救助和干预能力的作用，加大对社会工作的投入。“社会工作专业服务的目标聚焦于增强服务对象的社会功能，它坚持以人为本、助人自助的理念，遵循尊重、接纳、个别化、保密等的价值原则，坚守其专业伦理及道德的要求;它以‘人在情境中’为基本策略，强调‘双焦点’的服务提供策略，通过调和人与社会、人际之间以及各种社会主体之间的关系来积极回应、解决和预防社会问题，从宏观上维护特定的社会制度和社会秩序，从中观和微观上改善群体、社区和个人及家庭的生存质量，最终提高人们的福祉。”［7］

［1］ 赵景来.关于治理理论的若干问题讨论综述［J］.世界经济与政治，2002(3):11.

［2］ 俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002 (1):24.

［3］ 侯瑞华.生态文明建设与全面建设小康社会［J］.长春工程学院学报:社会科学版，2009(1):9.

［4］ 曹现强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析［J］.中国行政管理，2004(4):26.

［5］ 李淮安.从SARS看社会资本缺失与社会组织治理［J］.南开管理评论，2003(3):19.

［6］ 罗伯特·帕特南.使民主运转起来［M］.南昌:江西人民出版社，2001:190－217.

［7］ 尹保华.突发事件的社会工作应对策略［J］.社会科学家，2009(7):246.

The analysis of emergency management in participate system from the perspective of governance theory

SHI Yi－ming
(School of Literature，Law＆Politics，CUMT，Xuzhou 221116，China)

This article combined with the governance theory advocates that building the joint participation of multiple subjects and the governance system of multi-agent including social forces and public power.Finally，this article makes recommendations for our country in taking efforts to achieve social harmony which involves transforming the government functions，establishing the division of responsibilities in the governance subjects and cultivating the social capital of emergency management.

emergency management;goverment functions;public management system

D631

A

1009-8976(2011)02-0048-03

2011－03－23

时溢明(1982—)，男(汉)，山东枣庄，硕士主要研究行政管理。