武力之外的政治诉求：北洋政局的另种走向——1916年的新旧约法之争①

王 雷

（巢湖学院历史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

武力之外的政治诉求：北洋政局的另种走向
——1916年的新旧约法之争①

王 雷

（巢湖学院历史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

1916年袁世凯帝制覆亡后，北洋政局有向和平发展的可能，实力派和非实力派在约法问题上的反复争论，反映了这种走向。国民党、进步党急于分享反帝制果实，一味要求无条件恢复《临时约法》和国会；段琪瑞为实现南北统一而作出让步，《临时约法》再次恢复。

《临时约法》；国民党；进步党；段祺瑞

1916 年袁世凯帝制覆亡后，北洋政局发生重大转变，有向和平发展的可能，实力派和非实力派在约法问题上的争论，乃至以后的南北和谈、法统恢复、护宪、护法之争，反应了这种趋向。虽最终未成为主流，却为研读这段历史，提供了不同视角。

袁世凯之后，国内政治局面极其混沌复杂，当时大势表面上是天下二分。国务卿段祺瑞等控制北京中央政府；护国运动中在广州成立的军务院与北方衡；此外尚有以国民党和进步党为主体的国会议员群体。各派政治势力都亟欲确立政权的合法性。对继承袁世凯衣钵的北洋政府而言，体现政权合法性的重要砝码是1914年重新修订的《中华民国约法》（新约法）；反袁各派则以民初制定的《临时约法》（旧约法）为旗帜。各派从不同目的立场出发，围绕新旧约法恢复问题展开了激烈的角逐。

1 袁世凯之后的北方政局

北洋政府首先面对的是继承人问题。

北洋体系内，有资历、实力争夺总统职位的只有王士珍、段祺瑞、冯国璋、徐世昌等数位元老。王、段、冯均系行伍出身，号称北洋三杰，。王士珍生性淡泊，民国后长期处于半退隐状态，不掌握军事实力；段祺瑞时任国务卿兼陆军总长，掌控中枢；冯国璋为江苏督军，坐镇长江中下游；徐世昌为前清翰林，久历宦海，是袁世凯的老朋友，资格最老，但是文人，无军事实力。在各方资历相差无几的情况下，无论谁为总统，都会引起对方不满。因此，在多头政治并存的情况下，亟需要一位既具合法资格，又可平衡各派、缓冲政局的总统。

新旧约法都规定大总统缺位时由副总统继任，当时的副总统是黎元洪，从法理而言，继任无任何疑义。黎氏作为辛亥首义的元老，资历丰富；且为人忠厚，无派系色彩，颇得人望，对化解南北对立和各派争斗都有裨益。南方军务院一直都强烈要求拥黎元洪依照《临时约法》继任大总统。刘以芬分析：“第因总统问题为各方利害所关，若另行选举，势必引起剧烈竞争，而影响及内部之团结，故不得不利用黎为缓冲，藉免一时纠纷。”[1]梁启超说的更明白：“一则可以息争，二则可以明护国军之兴，为拥护国体而起，非为争权夺利而起。”[2]

因此无论从法律或从事实而言，黎元洪都是缓冲南北政局的最佳人选。唐继尧“默察现时国内情势，惟黎大总统按法继任两年，足以消弥一切祸乱；反是，则任由何道，皆所以致乱亡”。[3]推选黎元洪为总统，是弭乱的唯一办法。

段祺瑞等也认为黎元洪无实力，易于控制。“段之拥黎，则因黎老实，易于妥协，以后可实行内阁制。……黎则既无势力为后盾，一旦继居高位，自易于对付”。[4]因此北洋元老无异议，驻京外交团亦一致同意。“中外闻黎继任，咸庆得人，欢呼之声，遍于编氓”。[5]对黎元洪继任南北已形成一致共识，

翌日，黎元洪继大总统任，大总统布告由国务院秘书长张国淦起草。本拟有“依约法继任”字样，考虑到必将引起新旧约法之争，故只简约为“就大总统任”。但段祺瑞指示国务院所拟的故大总统令宣布“业经遗令依《约法》第二十九条，宣告以副总统黎元洪代行中华民国大总统职务”。接任和代行，牵涉到新旧两个约法的合法性。据《临时约法》制定的《大总统选举法》第五条规定：“大总统缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满之日止”。而据新约法制定的《修正大总统选举法》第二十九条规定，副总统代任为限三日。据此，黎元洪总统期限只有三天。[6]

国务院令将新旧约法调和，语意含混，遭到了南方强烈反对。军务院代抚军长岑春煊表示“袁世凯以非法解散国会，别以己意，召集所谓约法会议；议改大法，机关既已不正，所修法案应归无效”。同时明确指出黎元洪若按新约法，“是大总统代行职权，止于三日”。[7]

恢复旧约法，不仅是对袁世凯帝制政权的彻底否认，也牵涉到各派的政治利益，新旧约法之争成为解决时局的首要问题。

2 约法至上：国民党、进步党的态度

《中华民国临时约法》虽是约法，且名临时，但明确规定“宪法未实施以前，本约法之力与宪法等”，等同于国家根本大法。这是国民党自认最重要的胜利果实，二次革命、护国运动，都以约法为旗帜。孙中山念兹在兹，一再强调“约法与国会，共和国之命脉也”。[8]既是本党制定，国民党理所当然的认为是约法的守护神，也是确定其合法地位乃至不断革命的最重要的法宝。

从国民党在政局中所处地位而言，恢复旧约法则连带恢复旧国会。国民党议员在国会中占多数，在未来政局搏奕中将占有绝对优势。虽从法理上讲，第一届国会自1913年4月8日开幕，至1916年4月8日已满三年。《众议员选举法》规定众议员任满三年改选，应即时重新改选众议员。但国民党议员顾虑 “改选非短时期所能竣事，当时民党势力所及，不过西南数省，亦必为北洋军阀所操纵，故对于旧国会议员资格之恢复，持之尤为坚决”。[9]国民党虽然在护国运动中取得胜利，但和北方相比，实力并不占优；只有尽快恢复旧约法和国会，既是对本身合法地位的承认，也是对护国反袁正当性的认可。因此国民党反应最为激烈，孙中山表示：“规复约法，尊重民意机关，则惟一无二之方，”谁反对恢复旧约法，“则国人疾之，亦将如疾袁氏”。[8]国民党国会议员发表措辞强硬的宣言：“袁氏以暴力停止国会以来，即无合法之立法机关，所有一切法令，苟有与临时约法、国会组织法并大总统选举法相抵触着。……当然不能认为有效。”[10]要求立即无条件恢复《临时约法》。

进步党是和国民党鼎足而立的第二大党，领袖梁启超和其学生蔡锷，师徒一文一武，成为护国运动的中坚。进步党骨干汤化龙、林长民积极和段祺瑞、冯国璋等北方要人商讨对策，斡旋时局；梁启超则用如椽大笔遥控舆论导向。

进步党人经过护国运动，势力大增，在国会有相当大的比重，希望从速恢复旧约法、旧国会，迅速进入体制内。因此梁启超力主从速恢复旧约法，拥戴黎元洪，以免迁延时机，致政局扰攘不决。时梁氏新遭父丧，但仍积极调停于南北之间。袁世凯去世次日，他即一日四电，分致黎元洪、段祺瑞、冯国璋和独立各省都督，希望黎元洪“以明令规复旧约法效力，克期召集国会”；[11]段祺瑞“速奉黎大总统即日依法就职”；[11]各省 “一致奉戴，勿生枝节”。[11]如此急迫，是防止各派政治势力在约法问题上迁延不决。梁氏认为“此问题（指约法）不决，一切善后办法无从着手”。[11]他告诫各方：“恢复旧约法，速集国会，制新宪。否则经年不能开国会，将生奇变。”[11]甚至可能造成南北再次分裂。

梁启超曾任司法总长,作为法理名家，对《临时约法》的弊端多有指摘批评，曾极力赞成修改《临时约法》。既如此，为何仍强烈要求恢复呢？由于第一次国会造成的议员党派争斗，扰攘不决，梁氏倡议各派政治势力此时应作深刻反思。“当思自辛亥以还，苟非吾侪党派轧陵，何至两败俱伤，使夫己氏（指袁世凯）匿笑而坐大。前事不忘，后事之师，昔所作孽，今宜自赎”。[2]他希望国民党、进步党吸取教训，在新局面下携手合作，共谋发展。实则梁启超私下对黎元洪、段祺瑞政治能力有所质疑，“黎太虚受，其门若市，从言如流，一日数变；段幕无人，暗于外势；彼此性质两极端，积久恐难融洽”。[3]因此前途并不乐观：“黎、段现尚无隙，将来恐不免。约法国会，在势谅不能不恢复。”[3]约法有弊端，中枢人物政治能力有限，但在此非常时刻，“然舍彼更无携手之人”。[3]孰轻孰重，无法两全，也只能两害相权取其轻，力求政局平稳过渡。至于恢复国会后，本有芥蒂的国民党、进步党能否能携手精诚合作，专心制宪，“恢复后结果如何，殊未敢知。”[3]在梁氏心中，只能是未知数。

梁启超在致刘显世等电中，详述此时矛盾心态：“元首地位既从旧约法来，旧法安得不复？法复而国会自随之，此舆论所由共趋于此也。且新法不宜存在，既众所公认，欲改正之，或制新宪法，不能不取涂于合法机关，否则如袁之纡回造法，必滋口实而不足传后。为此项根本大计起见，舍此亦无别法。”[3]黎元洪总统合法地位由旧约法而来，约法恢复，旧国会则必须连带恢复。而制定宪法惟一合法机关是国会。因此，恢复旧国会是最迅速、简便的善后之策。梁氏认为旧约法的弊端可通过国会修改。他强调“旧约法诚多缺点，规复后国会可集，修改自易”。[11]速开国会的目的主要是制宪、选举副总统，修改国会组织法，“数事办了，即闭会”。[11]在梁启超努力下，两党代表曾在上海商讨收拾时局的方法，大致达成三点：恢复临时约法；恢复被解散的国会；组织国会同意的内阁。[12]

此外，唐继尧、陆荣廷等西南实力派虽是护国运动的大本营和中坚，但地处边陲，无法占据政局中枢，只能利用约法和北方回旋，以取得更多政治利益。唐继尧明确表态：“今欲抑制奸宄而正人心，惟有一切纳于法律之中，故我辈此后进行方针，必当始终拿定不出法律范围之外，乃能以简驭繁，使国是渐归于一。”[3]袁世凯败亡，西南实力派失去斗争的合法性，惟有坚持 《临时约法》，希望政局恢复到袁世凯称帝之前，西南继续保持现状，维持原有地盘、兵力。

3 段祺瑞的困境

实权人物段祺瑞对约法的态度关系整个政局的发展。段是个典型的军人，对法律知之甚少，和段氏共事有年的颜惠庆回忆：“他是典型的军人，朴素、勇敢、处事果断，作风强硬，对其心腹常常偏袒，不问是非，一惯〔贯〕迷信武力，不相信议会讨论对国家管理的作用。”[13]《大阪 朝日新闻》评论颇能道出段氏此时所处之困境及矛盾心态：“旧约法尽集主权于国会，削弱大总统暨国务员之权力殊甚，即国务员之任命亦须经国会之承认。而旧国会议员之中反袁派实占多数，北方派若容纳南方派之主张，则必有段内阁瓦解、袁派势力失坠之忧。”[14]段祺瑞对新旧约法具体区别所知甚少，在段氏看来，“恢复旧约法则连带恢复旧国会，其主要症结，在名义上是新旧约法之争，而实际上含有一个国会恢复的问题。段氏对新约法，固无甚爱惜之必要，惟适用旧约法恢复国会，诸事皆受国会的制裁，与自己大权独揽的计划，则大有妨碍”。[15]段氏对国会本无好感，国民党议员在国会占优势，势必对段祺瑞领衔的内阁处处掣肘。

在恢复旧约法已成举国潮流的情况下，段祺瑞尝试变通的方法，以使约法之争对自己有利。曾为此专门召开国务会议，但一些法律专家认为不可遽行用命令变更法律。“段乃军人，脑筋简单，性情爽直，政治法律，本皆非其所长，而命令不得变更法律之说又早横梗于中，□觉不愿毅然将事。自以为硁硁守法，固应如是，殆闻外界攻击，乃益固守前说”。[16]对段而言，“国会重开，诸多掣肘，意在迁延，可得一时之便利”，[17]他此时只能拖延敷衍，以求酝酿新政局。

为此，段祺瑞发布长电，称“今日所龈致辩争者，又惟如何复行之办法而已。……盖命令变更法律，为各派法理学说所不容，贸然行之，后患不可胜言。……三年《约法》履行已久，历经依据以为行政之准，一语抹煞，则国中一切法令即将因而动摇”。认为新约法“履行已久”，如果遽然推翻，则连带所有的法律受到动摇；指出《临时约法》同样以命令颁布，“此事既一误于前，今又何可再误于后”。命令必然会破坏法律的神圣性，“如是则元首每有更代，法律随为转移，人民将何所遵循乎？”，最后表示“抑知法律争良否，不争迟速”。[18]

对于段祺瑞的顾虑，梁启超和国民党代表唐绍仪联名复电一一加以辩驳。首先，新约法是袁世凯解散国会后用非法手段颁布，不具合法性；旧约法效力仍在，现在只不过用命令宣布重新恢复而已。其次，宪法和一般法不同，宪法变更，一般法依然有效。他引法国为例，“法国八十年间，宪法变更十数次，一般法何尝蒙其影响变更且然”。只要承认此期间和列强签署的协约有效，不会招致外交纠纷和干涉。其三，袁氏以命令变更法律，最终身败名裂，是一特例，“以令废法，项城作俑，继今以往，当无人敢效项城，亦无人能效项城”。[19]后起执政者定会引以为戒，不会重蹈覆辙。此电逐条辩驳，词锋锐利，两人联名，表明国民党、进步党立场一致，各界纷纷通电响应，给段祺瑞以更大压力。次日，梁启超又单独致电段氏，这位名满天下的学界巨子对段大颂赞歌：“以现状论之，公若不忍辱负重，此国便将瓦解……故无论如何，望公勉任期难。”[11]认为只有恢复约法，方能平息政争。任公如椽大笔，舆论归心，更重要的是“新约法为总统制，与现在政流潮流相左，已有绝对不能适用之势”，[19]段祺瑞已无任何理由拖延恢复约法。

约法问题举国关注，喧腾人口，几乎一致要求无条件恢复旧约法，几种方案招致反对后，段祺瑞已束手无策，备受各方压力。在汤化龙、冯国璋等斡旋下，提出折衷方案：恢复旧约法和国会，但国会专门制宪，不得干预政事；宪法颁布，即行闭会，重新改选。

正当各方加紧斡旋之际，6月25日，驻沪海军总司令李鼎新，第一舰队司令林葆怿、练习舰队司令曾兆麟突然通电宣布海军独立，“以拥护大总统，保障共和为目的，非俟恢复元年 《约法》，国会开会，正式内阁成立后，北京海军部之命令，概不承受”。[20]政局再起波澜，鉴于段祺瑞迟迟不恢复临时约法，各方对独立多持欢迎态度。

梁启超再次致电段祺瑞，告诫“现当人心嚣然不靖之时，政府切勿授以可乘之口实，以供煽动之资料”。[11]其时“举国若狂，动于感情，军务院力争于前，海军力持于后”，[21]中国再次面临分裂危机。6月29日，段祺瑞终于同意直接以命令宣布恢复旧约法，历时近一月的约法之争尘埃落地。段祺瑞作出重大让步，实际几乎接受了南方的条件，包括惩办帝制祸首、改都督为督军等。各方舆论对段祺瑞的做法均表欢迎，“袁死之日，京师帝党颇有孤注一掷，牺牲国家之意。赖段祺瑞力持危局，而南北欢戴之黎元洪方得安然无恙。”[5]

约法的恢复，各方皆从实用的角度出发，“当时言法者，或以急于成功而不求贯彻，或以便于私图而非诚意拥护”。[1]尚在体制外的国民党、进步党，希望尽快进入体制内。国民党只注重其形式的合法性，对其弊端缺点只字不提，或有意忽略。进步党虽较冷静，但急于分享反帝胜利的果实，进入体制内制宪，对约法的弊病希望通过国会制宪弥补。而段祺瑞远非具有现代民主思想的政治家，颁布前后矛盾的申令，即可看出其对法律的无知。以《临时约法》为蓝本的宪政实践注定前途荆棘、一波三折。美国驻华公使芮恩施对中国共和前途不无担忧：“袁世凯的逝世为在中国建立真正的共和政体扫清了道路。那些当权的人会是真正的共和主义者呢，还仅仅是政客？”[22]一方面，国内获得了短暂的和平；非武力的政治诉求成为北洋政局的一种走向；另一方面，仓促恢复的《临时约法》在体制层面的诸多弊端，为府院之争和张勋复辟埋下了伏笔。

[1]刘以芬.民国政史拾遗[M].上海：上海书店出版社,1998.

[2]丁文江、赵丰田.梁启超年谱长编[M].上海：上海人民出版社,1983.

[3]李希泌、曾业英.护国运动资料选编(下册)[M].北京：中华书局,1984.

[4]张国淦.北洋从政实录[A].杜春和编.张国淦文集[M].北京:燕山出版社,2000.

[5]游悔原.中华民国再造史[M].台北：台湾文海出版社(无出版年).

[6]夏新华等编.近代中国宪政的历程：史料荟萃[M].北京：中国政法大学出版社,2004.

[7]岑春煊通告独立各省各军力辟国务院误援伪约法电[A].何平、李露.岑春煊文集（修订版）[M].南宁：广西人民出版社,1998.

[8]孙中山全集(第3卷)[M].北京：中华书局,1984.

[9]谢扶民.中华民国立法史[M].上海:上海书店,1996.

[10]国会议员宣言[N].中华新报,1916-6-11.

[11]梁启超.盾鼻集[A].饮冰室合集(第8册)[M].北京：中华书局,1989.

[12]吴虬.北洋派之起源及其崩溃[A]，荣孟源、章伯锋主编.近代稗海(第6辑)[C].成都：四川人民出版社,1987.

[13]颜惠庆.颜惠庆自传——一位民国元老的历史记忆[M].吴建雍、李宝臣、叶凤美,译.北京：商务印书馆,2003.

[14]外交部编译处译件(第4本)[A].天津市历史博物馆馆藏北洋军阀史料·黎元洪卷(第11卷)[C].天津：天津古籍出版社，1996.

[15]马彦翀.北洋军阀与制宪问题[A].文史资料存稿选编：晚清·北洋(上册)[C].北京：中国文史出版社,2002.

[16]约法争议中之帝党法律家[N].申报,1916-6-25.

[17]曾毓隽.黎段矛盾与府院冲突[A].杜春和编.北洋军阀史料选辑(上册)[C].北京：中国社会科学出版社,1981.

[18]国务院祃电[N].政府公报(第 169 号)，1916-6-24.

[19]梁启超等驳斥段祺瑞主张民三约法不可废电[A].北洋军阀史料·黎元洪卷(第1卷)[C].天津：天津古籍出版社，1996.

[20]海军宣布独立通电[N].民国日报,1916-6-26.

[21]康有为.致大总统书[A].汤志钧编.康有为政论集(下册)[M].北京：中华书局，1981.

[22](美)芮恩施.一个美国外交官使华记[M].李抱宏,盛震溯,译.北京：商务印书馆，1982.

POLITICAL DEMAND OUTSIDE MILITARY FORCE:BEIYANG POLITICAL SITUATION
ANOTHER KIND OF TREND——struggle of the new provisional constitution and old's in 1916

WANG Lei
（Department of History and Tourism Culture,Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

After Yuan Shikai monarchy destruction in 1916,the Beiyang political situation by toward to peace development's possibility,the real power faction and the non-real power faction's in provisional constitution question repeated argument,has reflected this kind of trend.Kuomintang,the progressive party shares eagerly opposes imperialism the preserved fruits to be solid,requests to restore “Temporary Provisional constitution” unconditionally constantly with Congress;Duan Qirui to realize the north and south unification to make the concessions,“Temporary Provisional constitution” restores once more.

Temporary Provisional constitution；Kuomintang；Progressive Party；Duan Qirui

K258.2

：A

：1672－2868（2011）02－0101－05

责任编辑：陈 凤

2010－12－27

巢湖学院科研启动基金项目阶段成果

王雷（1974－），男，安徽芜湖人，安徽巢湖学院历史旅游文化系副教授，历史学博士。研究方向：中国近现代政治史。

①关于新旧约法之争，尚未见专门研究，一些通史著作有所涉及，但未作详细论述。本文意在呈现各派政治势力在约法问题上缠绕反复的心态。约法之内容和评价，可参见拙文《非常状态下的决断——民初府院之争的新解读》，《江西社会科学》2009年第5期；杨天宏：《论＜临时约法＞对民国政体的设计规划》，《近代史研究》1998年第1期；陈晓枫：《＜中华民国临时约法＞的文化透视》，《武汉大学学报》1999年第6期；音正权：《中华民国临时约法的主要缺陷》，《政法论坛》2000年第6期。