新公共服务理论视域下农村公共文化服务体系的构建

俞娇丽

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

新公共服务理论视域下农村公共文化服务体系的构建

俞娇丽

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

新公共服务理论是在原来的公共行政和新公共管理理念的基础上提出来的，这一理论对建立我国服务型政府提供了理论支持。分析当前农村公共文化服务体系存在的各种问题和困惑，要构建有效的农村公共文化服务体系，就要在新公共服务理论视野下探索构建农村公共文化服务体系的路径。

新公共服务;服务型政府;农村公共文化服务体系

以政府主导的公共文化服务体系是以公共文化服务为主体，以公共财政为支撑，以全体人民为服务对象，社会共同参与，形成普及文化知识，传递文化精神，保障群众基本文化权益的各种公益性文化机构、文化设施、文化队伍、文化产业以及服务内容的总和。由此类推，农村公共服务体系就是为满足农民对公共文化的需求，为农民提供公共文化产品和服务项目及相关制度的总称。党的十七届六中全会提出，要满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务，公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。构建公共文化服务体系，必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务[1]。换言之，要做好构建农村公共文化服务体系工作，其根本途径是加强农村基层公共服务型政府的建设。

1 新公共服务理论溯源

1.1 新公共服务理论诉求

新公共服务理论为政府管理提出了一个全新的管理理念和模式,以珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特为代表人物。新公共服务理论强调以服务为宗旨，指出公共行政人员的责任就是帮助公民明确表达并满足他们利益的需求，而不是去控制和驾驭社会，即“服务，而不是掌舵”。这一理论的提出为我国公共服务型政府建设提供了理论支持和借鉴。

新公共服务理论是在公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义与新公共行政理论以及后现代主义理论四大理论基础上提出来的,它主要包括七个基本论点。一是服务公民，而不是服务顾客。新公共服务理论认为公共利益是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此公务员不仅仅要关注“顾客”的需求，而且要着重关注公民的需求，并且与公民之间建立信任和合作关系。二是追求公共利益。公共行政官员必须树立一种集体的、共同的公共利益观念。三是重视公民权胜过重视企业家精神。新公共服务理论认为，致力于为社会做出贡献的公务员要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。四是在思考上具有战略性，行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。五是承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，而且还要关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。六是服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。七是重视人，而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重，并通过合作和共同领导来运作的话，那么从长远来看，他们就更有可能取得成功。

1.2 服务型政府的价值诉求

服务型政府理论是在新公共服务大行其道的背景下提出来的，以新公共服务的七大原则为基础构建现代服务型政府。党的十七大明确提出 “加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，并对其做出整体部署。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以‘为人民服务’为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府”，具体而言，服务型政府的价值主要表现在四个方面。第一，现代服务型政府是对传统政府服务意识的扬弃，它主张将民众看做是主动接受服务的客体，还权于民和公民权利优先。第二，政府的服务主要表现在通过建立与公众沟通、对话和协商机制，让公民充分表达自己的意愿，找到共同价值观和利益表达机制。第三，现代服务型政府要求公务员摒弃官本位思想，树立服务意识、顾客意识，把公众的满意度作为政府服务的核心，与公众建立长期有效的互动关系。第四，现代服务型政府治理下政府不再主张全能主义，政府的职能是辅助性或补位性，对于那些“不该管、管不了、管不好”的事项，政府应该退让。

2 当前农村公共文化服务体系建设存在的问题

2.1 政府对农村公共文化服务的重视度不够

长期以来,各级地方政府将经济建设作为政府工作的重中之重，把大部分的精力放在招商引资和各项政绩工程上，无暇顾及建设农村公共文化服务体系。同时地方政府也没有充分地认识到文化“软实力”在提升综合国力和发展经济中的重要作用，“重经济、轻文化”的观念在政府官员中没有得到根本转变。当前仍然将国内生产总值作为考核政府绩效的硬指标，文化只是经济发展的附属品，导致文化建设“说起来重要，做起来次要，要花钱宁可不要”。由于政府对公共文化服务的观念偏差，重视度不够，农村文化活动场所被占用或闲置的现象屡见不鲜，影响农村经济发展。

2.2 政府对农村公共文化服务的资金投入不足

虽然国家在逐年加大农村文化建设资金投入，但是与城市相比，仍存在很大的差距。“十一五”前四年农村文化事业费年均增长24.6%，增幅高于城市文化事业费4.2个百分点。但是城市占国家文化事业经费的71.8%，农村只占28.2%，与城市相差极大。“十一五”前四年，文化事业费年均增长21.6%，科技62.4%、卫生39.3%、教育27.1%[2]。可见，我国农村文化事业经费投入严重不足，制约了农村文化事业发展，农民的基本文化权益和农村文化服务群文组织的利益都不能得到保障。

2.3 农村文化队伍结构不合理，素质不高

目前我国农村文化队伍建设还存在一些问题。首先，农村文化干部队伍配置不强、总量不足。其次，文化专员不专、业务理论素质较低，难以胜任本职工作。再次，文化队伍结构不合理，大多是中老年人，青年人和专业人员在队伍中的比重比较低。农村文化队伍发展速度缓慢，农村文化服务供给能力较弱，严重影响到我国农村全面建设小康社会的进程，“已成为制约我国农村公共文化服务建设的一大桎梏”[3]。

2.4 农村文化形式单一、缺乏创新

当前农村文化活动形式单一、文化内容匮乏。由于受到场地、设施、经费、人员等多方面因素的影响，我国很多农村难以开展常年文化活动，甚至没有活动，农民茶余饭后不是在家看电视，就是在农村小店打麻将、斗“地主”、“扎金花”,等等。即使有些地方政府组织的“文化下乡”或是“送欢乐下基层”等活动，丰富了广大农民的文化活动，缓解农村文化服务产品供给不足的问题。但是这些活动缺少农民参与，忽视了农民的情感表达，远离农村特有的文化要求，难以满足农民多层次、多方位的文化需求。

2.5 农村文化缺少制度保障和政府支持

我国长期缺少保障农村文化建设的刚性政策和制度，缺少政府支持。地方政府将主要精力放在经济建设上，政府对农村文化建设重视不够,中央关于农村文化事业发展的一些政策很难在地方落实，有些地方政府甚至扭曲中央关于农村文化建设的意愿，甚至一些地方的领导不重视甚至无视文化建设，挪用或占用文化经费、设施，从而造成农村公共文化服务体系的落后。

3 以新公共服务理论为视角：农村公共文化服务体系构建的路径选择

3.1 重视服务意识，建构服务型基层政府

新公共服务理论指出公共行政官员扮演的角色不再是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。服务型政府理论也强调现代政府治理不再主张全能主义，政府的职能具有辅助性或补位性两个特征。农村公共文化服务体系建设是一项政府主导、社会参与、农民关注的系统工程，也是新形势下农村工作的一项紧迫任务。因此，政府服务要到位，充分发挥协调和引导作用，做到上下联动、齐抓共管，认真落实农村公共文化服务体系建设的各项政策。政府要将权力下放到基层，农村公共文化服务体系的中心逐级下沉，形成农村公共文化服务网络。同时，政府要将工作重心由“经济建设”逐步转向“服务建设”，构建以农民需求为导向的服务型政府，实现由“管理型”政府向“服务型”政府的根本转变。

3.2 加大资金投入，制定适应服务型政府的文化经济政策

农村公共文化资金投入不足削弱了农村文化服务的供给能力，是制约农村公共文化服务体系建设的重要瓶颈。因此，要加大对农村公共文化服务经费的投入，增加文化事业费在社会事业费中的比重，严格执行“各级财政每年用于文化事业费不少于财政总收入的1%，文化事业费经常性投入增长幅度不低于经常性财政支出的增长幅度”的规定。此外，要拓宽筹集农村文化经费的渠道，鼓励社会资本参与到农村文化建设中来。同时还应制定政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化服务。通过政策引导，运用市场机制，大力推进农村公共文化服务事业的发展。

3.3 重视人才培育，建立适应时代发展要求的农村文化队伍

新公共服务理论反对传统公共行政利用控制来实现效率，也不认同新公共管理通过激励来实现生产效率，新公共服务理论强调要重视人，满足人们的心理需求和其他“非理性”需要。效率不能依赖外在力量来实现，而是要激发人们的积极性和主动性。长期以来,由于农村文化人员的待遇低、办公条件差、政府部门不重视等直接影响农村公共文化服务的效率。一是政府要建立一套能够留住文化人才、吸引文化人才的制度。政府在保障和提高文化人员工资待遇的同时，可以创新人才引进机制，打破唯身份、唯资历的用人制度，鼓励高校毕业生到农村参与文化建设。二是重视挖掘和培养民间艺人工作。民间艺人长期扎根农村，他们的作品真实地反映农村生活面貌，贴近实际、贴近农民，为农民喜闻乐见，在宣传党的方针、政策、路线、社会新风尚以及保护非物质文化遗产上都起到重要的作用。政府要为民间艺人提供一定的生活保障，解决他们的基本生活问题，激发他们的主动性和积极性，鼓励、帮助他们组织开展文化活动，促进农村民间文化的继承和发展。同时为他们提供一定的学习深造机会，为民间艺人搭建展示才艺的平台，建立一支适应时代发展要求的农村文化队伍。

3.4 创新文化服务主体，建构多元化农村公共文化供给机制

从新公共服务理论基本观点来看，政府的职能是服务，而不是“掌舵”。公共服务是政府的一项基本职责，政府是公共服务的核心主体，是公共文化服务的提供者和管理者。目前，农村的公共文化服务主要是由政府或是事业单位负责，企业、民间和公众参与较少，政府一手操办，这样导致农村文化生活贫乏，形式单一。政府要改变以往包办模式，创新农村文化服务模式，转变服务方式，鼓励企业、民间组织、农民积极参与。通过多方合作，实现优势互补。鼓励农民举办各种文化活动，通过政策扶持、引导和鼓励农民自编自演具有浓郁地方特色的文艺节目，让农民群众都参与到文化活动中来。挖掘优秀地方文化，弘扬地域文化，提升特色文化品位，形成积极向上的健康文化氛围，有利于社会主义新农村建设。

3.5 完善制度，构建农民公共服务需求的表达机制

文化发展最终需要制度保障，不断地完善相应制度,才能确保公共文化服务体系建设顺利地进行。在新公共服务理论中，强调公共行政官员的职责是为民服务，帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图去控制。如今政府主张还权与民，制定计划时要和有关各方共同协商。因此，在构建农村公共服务体系过程中，一是完善农民需求的表达机制，改变文化信息不对称的局面，真实地反映农民的文化需求，保障农民享有文化的权利。二是健全监督机制，让农民群众参与监督。建立以农民为主的公众舆论监督机制，杜绝农村公共文化资金被挪用或占用的现象。同时政府还要建立有效的信息收集和信息披露制度，保证政府决策公开透明，避免暗箱操作，确保农村文化工作建设的有关政策的执行。

[1]中共中央关于深化文化体制改革的决定 (全文)[EB/OL].http://news.sohu.com/20111026/n323403147_1.shtml，2011-10-28.

[2]“十一五”期间以来我国文化事业费投入情况分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html，2011-1-5.

[3]李少惠,崔吉磊.论我国农村公共文化服务内生机制的构建[J].经济体制改革，2007，(5):178.

The Construction of the Rural Public Cultural Service System under the Theory of the New Public Service

YU Jiaoli
(The Institute of Public Administration,Fujian Teaching University,Fuzhou Fujian 350007,China)

The theory of new public service is based on the original public administration and the new public management theory,which gives the theoretical support for setting up the service-oriented government in China.This essay analyses the current system of the rural public cultural service,the existing problems and puzzlements.For building up the effective system of the rural public cultural service,the path of the construction of the rural public cultural service should be explored under the view of the theory of new public.

new public service;the service-oriented government;the rural public cultural service system

F320

A

1674－5787（2011）05－0024－03

2011-07-06

俞娇丽，女，福建师范大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生。

责任编辑 仇大勇