财政法制要回归其公法属性

本刊评论员

近日,财政部召开了财政法制工作座谈会 。会议总结了财政立法、执法工作成果及其对规范财政分配秩序、反腐倡廉和对改革与发展的巨大促进作用,并探讨了当前财政法制工作中存在的一些问题 ,如立法中存在规范性文件多、有约束力的法律法规少,操作性不强,存在不少制度盲区等问题 执法中存在执行不到位、自由裁量度过宽以及财政监督无法可依、处罚较轻等问题。

这些问题的存在,不利于合理规范公共部门的职能,不利于提高财政绩效和财政分配的公平性,没有充分体现公共财政的法治属性 ,无法充分显示法律制度对财政分配过程中的腐败、浪费行为的威慑力 ,对经济发展和社会秩序也产生了一定的消极后果。

笔者认为,从理论上分析 ,上述问题的存在 ,首先在一定程度上扭曲了公共财政性质。现代财政是公共财政,公共财政是以提供公共产品和服务作为基本方式来满足公共需要的财政形式,这种分配关系必须是法定的。法定的财政职责必须履行 ,即所谓政府“到位不缺位”没有法定的财政收支必须坚决杜绝 ,即所谓政府“不越位”,财政活动理应是硬约束而非软约束。所谓财政法规缺乏约束力和可操作性、自由裁量度过宽等问题从根本上讲都是与公共财政原则相悖的。

第二,上述问题的存在,也没有完全落实财政公域必须用公法来规范的政治文明规则,有将财政公法矮化的倾向。公法是配置和调整公权力的法律规范,财政活动正是公共权力运行的具体方式 ,理应由公法来规范,而不能靠内部规章、软性规则来调节。究其原因 一是它事涉公共利益必须由公法调节 ,财政是追求不可自行让渡的公共利益,法制不完善、通行软规则甚至存在法制约束不到的财政活动盲区,实质上在一定程度将公法调节的公共利益矮化为可让渡、可“自肥”的私人利燕、局部利益和部门利益。二是事涉公共权力的社会关系必须由公法调节 ,财政活动显然属于这一范围,靠内部规章 、没有上升到法规层次的原则性规范来调节,容易导致财政领域的权力滥用。三是财政分配中的公平正义必须由公法调节,这在本质上不同于市场交易正义,财政分配是“用大家的钱 ,办大家的事”,其公平正义性必须得到保障,为了防止财政分配中的内部人分肥 ,必须以公法来调节 。四是财政活动属于公共选择和公共决策 ,不同于自由决策 ,也必须由公法来调节。

回归财政法制的公法性,要尽快以法律规定取代内部规章、原则性规定、软约束 ,提升财政法规层次 以强制性规范取代过宽的自由裁量权 要将所有的财政行为纳入公法调节范围,不能留下财政法制“制”不到的盲区。★