构建社区和谐的“桃源模式”：创新与价值

王翠芳

构建社区和谐的“桃源模式”：创新与价值

王翠芳

社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础。近年来，随着社会利益结构的分化、社区治理主体的多元化与社会矛盾的复杂化，和谐社区建设也摆上了党和政府的重要议事日程。2009年11月，民政部颁布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》提出，“做好和谐社区建设工作，对于夯实我们党的执政基础，激发广大人民群众参与社会建设的积极性、主动性、创造性，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具有重要的现实意义和深远的历史意义。”深圳市南山区于2007年开展了以创建“六好十无两满意”为目标的和谐社区建设，于2008年成功申报并获得第四届中国地方政府创新奖。作为南山和谐社区建设的重要组成部分，桃源街道从辖区实际情况出发，围绕社区和谐的目标，构建党和政府主导下的群众利益维护机制，探索出颇具特色的“桃源模式”。

一、桃源街道面临社区矛盾的特殊性

桃源街道成立于2002年6月，是一个后发混合型城区。街道位于南山区东北部，东至塘朗山，西临西丽水库、大沙河，南至北环路，北靠羊台山。办事处下辖10个社区。作为新成立的街道，桃源街道有着较为特殊的区域构成：一是城市与农村混合。街道除4个城市居民社区，还有6个农城化社区。这些社区都是在原先村委会组织基础上转制而来，还保留着大量的农城化股份公司和村办集体企业。二是工业区、居民区与水源保护区相连。街道辖区多为西丽水库和长岭皮水库的生态控制区和水源保护区，同时辖区还有红花岭、新屋、旺亨等工业区，以及深圳第二大安居工程住宅区--桃源村。第三，辖区居民构成复杂，本地人与外地人混杂，大学城与城中村毗邻。辖区户籍人口8万人，流动人口17万人，这些流动人口中，绝大部分是外来的农民工群体。同时，深圳大学城位于辖区，内有北大、清华、哈工大三所高校的深圳研究生院，总人口14200人，其中户籍人口1200人，外来人口13000人，绝大部分是拥有大学本科以上学历的高知识分子群体。

桃源街道特殊的地理位置、经济结构与社会结构，也孕育了较为特殊的社区矛盾。一是新型商品住宅区的业主维权。近年来，桃源街道的房地产开发迅速，不仅一些中高档的楼盘相继开盘，如西湖林语、桑泰丹华，还有一些政府出资的经济适用房也相继兴建。围绕住房质量、物业管理而引发的业主维权此起彼伏。二是工业区的劳资纠纷。截止2009年底，桃源街道辖区各类企业1871家，但多为低端的劳动密集型企业。其中，高新企业59家，年产值500万元以上企业仅192家。由于处于产业末端，这些企业由于金融危机、市场波动、经营不善而发生欠薪、解雇工人的现象多有发生，劳资纠纷现象较为常见。三是公共工程建设中的拆迁矛盾。近年来，桃源街道集中了深圳市的若干重大市政项目，南方科技大学、深圳地铁五号线、南坪快速二期、深圳大学医学院等项目建设，大量的拆迁安置工作引发了许多社区矛盾和社会问题。四是农城化社区内部的治理矛盾。桃源街道所辖的农城化社区，还保留着大量的村集体资产，这些村集体经济组织与社区工作站、社区居委会、社区党支部等是分而治之的，这就引发了社区范围内的党的权力、行政权力与经济权力之间的权威冲突。同时，文化素质普遍偏低的外来务工人员剧增，而大学城内的高端人才也相对集中，这给出租屋管理和基层管理方式多样化提出了挑战。

二、“桃源模式”的探索：理念、实践与技术

近年来，通过创新社区治理理念，强化资源整合与部门联动的新思路；注重社区治理的组织网络构建，强化行政与社会资源的整合、社区治理流程的优化，不断改进社区治理的操作实践；通过数字化和信息化为社区治理的优化提供技术保障，形成了桃源特色。

（一）理念：资源整合的大和谐理念

作为西方发达国家政府改革的重要模式，“无缝隙政府”以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。在全球范围内掀起的新公共管理革命中，重建无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出蓬勃生机。

桃源街道在推动社会管理体制创新过程中，先后提出“数字先行、资源整合、源头治理、网格覆盖、责任到人、精细化管理”等诸多理念,强调组织、人力、信息资源的整合，利用现代高科技的信息技术手段，打造“无缝隙政府”和“整体性政府”，进而实现对社区的全面服务和有效治理，构建“大调解”、“大平安”、“大和谐”的社区治理格局。这一格局不仅仅是单纯地化解社区的矛盾和纠纷，还涵盖了“人口计生、公共服务、安全生产、城市管理、危机处理、综合执法、综治维稳等全部社会管理领域”。与此同时，从覆盖范围上看，桃源模式也不仅仅限于社区层面，还拓展到了工业园区、企业、楼栋、网格，甚至是重点项目工程等，“实现了工作范围内的街道全覆盖”。

（二）实践：组织构建、资源整合与流程优化

在构建社区和谐的进程中，桃源街道进行了多种有益的探索。从这些探索实践中，我们大体上可以梳理出三条基本的思路。

其一，完善社区治理的组织网络。社区治理的主体是党和政府，十七大报告提出，要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”。桃源街道在探索社区和谐的初始阶段，就建立起一整套健全的组织体系。该体系以桃源街道党工委为组织核心，以数字化“一格三员”为布局基础，以总值班室为指挥中枢，共由八个子系统组成。这八个子系统分别是人口管理子系统、和谐社区建设子系统、和谐企业建设子系统、社会服务子系统、安全生产子系统、综合执法子系统、应急管理子系统、数字化维稳综治子系统。

桃源街道还建立起相对完善的社区矛盾调解组织体系。一方面，桃源街道在社区设立“社工工作室”，在企业设立“和谐企业工作室”、“党员工作室”，派出人民调解员进驻法庭设立“诉前调解室”，与原有的“社区法律工作站”、“人大代表联络工作站”、派出所设立“人民调解室”相结合，形成一个调解组织架构，基本实现调解组织对辖区的全覆盖。另一方面，社区调解组织体系实行“点、线、面”结合工作方法，形成人民调解、行政调解、司法调解三道防线。“点”就是社区管理队伍，如辖区警、社区工作站工作人员、社会工作者、综合协管员等，人民调解员队伍，包括辖区党团员、社工志愿者、物业管理和业委会人员、楼栋长等，开展人民调解，成为调解的第一道防线。“线”就是以街道信访办工作人员及派驻社区、派出所、法庭的专职调解员，依托“街道矛盾纠纷调解中心”、“社区法律工作站”、“派出所人民调解室”、“法庭诉前调解室”开展行政调解，成为调解的第二道防线。“面”就是以街道司法所、法庭为主开展司法调解，成为调解的第三道防线。

其二，整合行政组织与资源。从打造整体性政府和无缝隙政府的理念出发，桃源街道着重加强对行政机构与公务人员的整合，减少部门之间分割、摩擦和掣肘的状况。（1）在街道层面，桃源街道将承担维稳综治工作的职能部门如综治办、维稳办（综治维稳中心）、司法所、信访办（矛盾纠纷调解中心）、租赁所、总工会、安监科、计生科等科室等，整合起来，在总值班室（应急指挥中心）的统一领导下，开展综治维稳工作，有效地集中了政府的组织资源。（2）在社区层面，桃源街道在所辖的十个社区成立了“三室一站”，即社区值班室、人民调解室、信访接待室和法律工作站。“三室一站”的建立，实现了信访、法制宣传、矛盾排查调处“三位一体”的工作体制，构筑了矛盾纠纷“大调解”格局。（3）人力资源的整合。在组织整合之外，桃源街道也十分注重体制内外的人力资源的整合。首先是整合体制内的人员，街道将社区工作站、街道办各科室、执法队、派出所、武装部、武警、工青妇、两新组织等人员纳入到社会管理的体制中来。其次是整合体制外的人员，街道将各社区居委会、民兵、社工、法律工作者、辖区内非街道所属党员、公职人员、企业应急队等，也吸纳到社区管理的网络中来，从而形成了政府与社会协同治理的和谐局面。再者，将各种维稳力量整合进社区，形成“一格三员”的维稳体系。桃源街道所辖的10个社区工作站，根据面积、人口和其他自然与社会条件因素划分为若干个网格。成为维护社区和谐的第一道防线。

其三，优化社会管理的工作流程。桃源街道还对社会管理的体制进行流程再造，优化具体工作机制与工作环节，提高政府社会管理的效率和速度。（1）成立了数字维稳综治工作中心，该中心又由应急指挥中心、维稳综治中心、矛盾纠纷调解中心三个中心和数字信息、电子监控两个技术平台组成。这一中心的确立，形成了集源头预防、信息收集、快速反应（信息处理）、分级调处等的机制，形成了一个相对完善、管理顺畅、互相协调的工作体系。（2）社区矛盾排查调处的机制优化。借助于“南山区社区综合业务管理系统”，桃源街道形成了从社区矛盾排查登记、隐患上报、调解整治和追踪落实完善的工作机制。

（三）技术：数字化与信息化

桃源街道的社区管理体制的探索之一，还在于引入数字化和信息化的手段，提升社区管理的效率。桃源的数字化信息处理平台建立起了全覆盖、动态化的人口与地理信息系统，其信息主要是以航拍地图为基点，结合计生IPS系统的人口管理信息、出租屋管理系统的编码信息、安全生产、维稳综治系统受控制的特殊群体和人员信息和社会事务管理系统的特殊阶层人员信息等静态信息和电子监控、数字化城管、街道党建信息等动态信息，形成了一个完整的信息体系。

通过平台对信息报送、处置过程的自动化处理，以最快捷的方式传递最准确的信息，启动最合适的处置方案，达到最有效的处置效果。

三、“桃源模式”的创新价值与发展方向

桃源街道对于构建社区管理新体制以及化解社区矛盾的诸多探索，在实践中取得了显著的绩效。桃源模式对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功调处、防止激化、稳定大局，构建和谐社会，具有重要的现实意义，对不断完善和优化基层管理，对当前公共管理体制改革中正在探索的管理重心下移实践具有示范意义。

（一）创新绩效

行政资源得到优化配置。借助于信息化的手段，桃源街道打造基层社会管理的综合信息平台，加强各部门之间的信息共享，有利于行政资源的节约使用和行政效率的提高。通过建立一个促进社区稳定的领导核心，整合基层政府中的各种维稳力量，将原先各自为政的行政部门和人员凝聚起来，围绕社区和谐开展工作，实现了行政部门之间的有效协作。

基层党组织的权威得到强化。桃源街道党工委直接领导社会管理系统指挥中枢--总值班室，在建设和谐社区中发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。值得一提的是，产生于大型工业园区，以“和谐企业工作室”为实践平台的“红花岭模式”，是融基层“两新”组织党的建设、和谐社区建设、劳资纠纷司法调解以及工会等群团组织建设于一体的，体现并超越“桃源模式”和“六约模式”，具有综合性、系统性、协调性和强大生命力的实践样本。这种样本不仅是劳动纠纷调处、密切劳资关系、建设和谐社区的一个突破，也是加强非公经济组织党的建设的一个成功范例。红花岭“和谐企业工作室”运作两年来，本着“把矛盾调处在车间班组，把问题解决在工厂企业，把冲突化解在园区现场”的原则，形成了比较好的工作机制和创建手段，进而密切了党群关系，拓展了工业区党组织的新的工作空间，提高了党组织威望，化解了各种劳资纠纷，促进了企业快速和谐发展。两年来，红花岭工业区党员从171人发展到612人，劳资纠纷调解受理量同比减少了50%，投诉人数同比下降75%，工业区没有出现一起到办事处或市、区上访事件。2010年2月5日，省委副书记、市委书记刘玉浦在检查南山区信访维稳工作时，充分肯定了桃源街道红花岭工业园区设立“和谐企业工作室”的做法。他表示，以“和谐企业工作室”为实践平台的“红花岭模式”，有效实现了将矛盾化解在萌芽状态、将问题解决在基层，值得好好总结推广。

社区矛盾大为缓解。目前，辖区116家规模以上非公有制企业全部依托党支部成立了人民调解委员会，建立起了一个基层党员和党组织在和谐企业建设中发挥作用的工作平台，实现了关口前移，畅通了诉求解决渠道。“工作室”通过“三个结合”即将和谐企业建设与“两新”组织党建相结合、信访维稳与人民调解相结合、维护权益与普法宣传相结合，深化和谐企业建设，发挥了党组织的战斗堡垒作用。2007年、2008年连续两年实现了“到市、赴省、进京”越级上访为零的“三零”工作目标；“三个下降”是越级上访量、全区督办案件总量、群体性事件数量显著下降。

（二）改进方向

从改进工作的角度来看，进一步完善“桃源模式”，需要关注两个方面。

其一，社区治理理念要从管理向治理的转变。社区和谐不仅依赖于政府部门与行政人员的动员与整合，更有赖于社会力量的培育与发动。社区治理的多元化，就需要实现十七大报告所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。要认识到社区内部所蕴藏的促进社区和谐的力量，充分发动社区居民、社区各类组织，以及驻区企业参与社区和谐的构建。

其二，社区治理理念要由管制向协商转变。古人讲，“善为治者，贵在求民之稳，达民之情。”社区矛盾的核心是利益矛盾。社区矛盾的发现与解决，不仅要求政府管制网络的完善和管制能力的强化，还需要学会与群众进行利益上的沟通、谈判与协商。社区居民利益关系得到协调，思想情绪得以理顺，社区发展中的不稳定因素就能得到及时化解，各种矛盾冲突就能得到有效疏导，社区和谐也就有了牢固的基础。因此，要正视群众的合理利益诉求，维护群众的正当权益，讲究工作的方式方法，把“实现好、维护好、发展好”群众利益作为构建社区和谐的基本指导原则，真正确立“党和政府主导的维护群众权益机制”。

作者单位：中共深圳市南山区委党校

责任编辑：马健