国企改制的法律问题

□李 响

国企改制的法律问题

□李 响

改革开放30年来，国有企业的改革取得较显著的成果，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业改革和发展遇到了许多错综复杂的情况，存在的困难和问题仍然不少。因为国企改制的每一项举措都有相关的法律法规相呼应，所以要解决好这些问题，法律起着至关重要的作用。显然，随着依法治国方略的深入人心，法律已成为国企改制攻坚战的锐利武器。法律对于国企改制与发展具有保障作用。

一、国企改制的历史背景及现实意义

（一）国企改制的背景

“国有企业改制，是指企业组织形式或投资主体的变化，其实质是企业内部治理结构的变更，而企业作为法人主体依然继续存在。”［1］推动国有企业改制的因素涉及中央政策、地方政策、资本市场和企业经营者等多个方面。资本市场在中国的发展，极大地推进了国有企业改制的进程。30年来国有企业改制已有很大进展：国有企业数量下降，但收入、资产收益上升；不少国有企业改制上市，一些大型国有企业海外上市；改制和资产优化重组结合推进，企业制度和资产结构同时改善；与改制改组结合的职工分流稳健推进。

（二）国企改制的进程

从1958年到1978年，我国进行过多次经济体制改革,但都是在坚持原有计划经济体制不变的基础上，对原有体制进行的局部的修改。因而，这些国有企业的调整措施还不能称为真正的国企改制，只能称为“改良”。［2］我国国有企业真正进行改革是从1979年开始，至今共经历了4个阶段:第一阶段是1979年到1983年是“利润分成”的改革；第二阶段是1984年到1988年进行的“两步利改税”改革；第三阶段是1988年开始进行的“承包经营责任制”改革；第四阶段是1993中央提出的国企要转机建制,建立现代企业制度。所谓现代企业制度，指的是适应现代市场经济要求的、以规范和完善的企业法人制度为主体，包括有限责任制度、组织制度、管理制度在内的一种制度。由此国企改革进入了制度创新的阶段,因此国企改革也称为国企改制。中央对国企进行了建立现代企业制度的试点,到1998年底,85%的试点企业都从形式上完成了公司制的改造。党的“十五”大提出了到2000年要将我国国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度的目标。到目前,国有大中型骨干企业基本上已由传统的计划经济企业的组织形式转换为“有限责任公司”或“股份有限公司”的企业形式,并已有相当数量的股份有限公司变为上市公司。国企建立现代企业制度与前三个改革阶段的任务不同,起点更高,要求更高,它是我国国有企业的产权制度、管理制度的一次根本性的变革,是我国企业制度的创新。由于种种因素的存在，国有企业公司化改制的法律法规还不十分健全、缺乏已有的实践经验作指导，等等，因此，国有公司化改制中不可避免的会出现这样那样的问题，不能不引起重视。

（三）国企改制的现实意义

国有企业是我国社会主义经济成分中关系国计民生的最重要组成部分，国有企业改革的成败直接关系到我国社会主义市场经济能否健康发展。国有企业公司制改革动机虽然多种多样，但本质上是把企业塑造成真正的市场经营主体。［3］同时也遇到了许多前所未有的困准。由于长期生存在计划经济体制之下以及在我国经济成分中的重要地位，国有企业改革今天所面临的问题要比其他各种类型的企业困难、复杂得多。无论是从历史上还是从国外来看，解决国有企业所面临的问题和困难都没有现成的理论和方法可循。因此，对于我国的学者和相关工作者来说，研究这一问题并提出相关对策不仅是一个挑战，也是难得的机遇。

二、国企改制中的主要问题

（一）目前国企改制中遇到的主要问题

1、国企改制中资产不实

虽然在改制中已经对国有企业的资产进行了清产核资和评估工作，但当前国企改制中一个突出的问题就是资产不实的问题。其原因涉及到历史和企业管理等诸多方面，如一些老国有企业因经营管理不善多年积累形成的损失，由于很难取得国家规定的核销损失证据，导致资产严重不实，无法从账面上将损失进行核销。也有一些企业由于历史原因多年积累而成的无法收回的应收账款及其他应收款，在清产核资过程中未能如实核销，从而造成企业账面资产大于实有资产的问题，这些问题不及时解决，会给企业的改制工作带来很大影响。

2、国企改制中的人员难以安排

随着国有企业改制工作的顺利进行，国有企业已基本完成对下岗职工基本生活保障向失业保障并轨的工作，并为国企的改制打下了坚实的基础。但是不可忽视的是由于国家及地方政府没有相应的政策指导企业对闲置人员的安置，一些弱势群体如退休人员、进人再就业中心的保老人员、扶中人员、下放人员、遗属等仍然滞留在企业，不仅增加了国有企业改革的成本，而且也为企业招商引资工作带来了困难。

3、困难企业金融债务难以卸掉

由于计划经济体制下，国有企业的资金主要来源于国家拨款和银行贷款，长期计划经济体制的实行使国有企业沉淀了大量的金融债务。近几年来，随着经济体制改革的不断深人，有些资产质量较好，有偿还能力的企业已经卸掉了金融债务，为企业改制创造了条件。但是对于资产质量较差、偿还能力低的困难企业，金融债务的偿还仍然存在很大的困难。

4、困难企业改制成本不足

根据国家有关政策的规定，国企改制成本首先用企业的净资产支付，净资产支付不足的部分，可以用土地出让金弥补。那些资产质量好、生产经营活动正常的国有企业改制工作已基本完成。但是，还有相当一部分资产质量差、负债沉重、处于停产和半停产的困难企业，其改制成本用土地出让金弥补后，仍然存在很大缺口。而地方政府对国有企业改制公司遇到的诸多困难爱莫能助。由于企业自身根本无力解决改制费用，因而很大程度上制约了企业改制公司的进程，特别是一些公司的土地变现资金在用于买断、并轨、安置职工等后，已所剩无几，公司已处于资金严重匮乏的困境，根本无法与其他新兴的非国有企业在市场经济中竞争。

5、政府职能部门对国企改制政策配套问题

有些政府职能部门办事效率低，政策落实不到位。国企改制涉及面广，问题复杂，这就需要政府职能部门认真执行有关政策，推进国企改制工作的完成。由于政府职能部门政策的配套、办事人员观念、办事程序及办事效率等问题，致使国企改制工作中的问题解决相当艰难，严重制约了国企改革的进程。

三、国企改制的法律完善

（一）国企改制缺乏具体法律规范的指导

当前，我国已经制定了一些关于国有企业改制制度，在制度建设方面取得了很大的成绩。然而，当前有关国企改制的法律制度还不够健全，还存在一定的问题，还应当加强与完善有关国有企业改制的立法工作。我国在国企改制的立法上存在的问题主要表现在：缺乏由国家权力机关制定的有关国企改制、国有资产管理的法律。我国目前虽然有涉及国有企业的法律，但并没有形成一部关于国有企业改制的完整的法律，缺乏由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的有关法律，在法律制度方面存在很多空白。这种情况，必然影响到国企改制的进展，必然造成很多混乱。所以完善国企改革法律体系，是当务之急。我国现有的全部法律，涉及国有企业的法律有 《宪法》、《公司法》、《国有资产法》。在这三部法律中只存在极少的与国企改制有关的内容，很不具体，很不全面，还不能形成关于国企改制的完整法律制度。

（二）完善国企改制法律的具体措施

1、尽快确定国有经济布局调整的基本政策和规划，凡是可以转为公司的企业,原则上股权都可以多元化。一是需要国家直接控制业务的公司(如造币公司),这些公司业务特殊,且中国不具备相应业务外包的条件；二是基于重要性和财务原因需要国家直接控制的公司,如一些国防工业公司,这是因为其业务重要,目前财务尚不能独立,我国尚未建立与市场经济体制相适应的包括国防科研、国防订货在内的管理体制。一些持有较多不良资产的国有独资公司,目前不具备股权多元化条件,但经过业务和资产结构调整,将来仍能股权多元化。国家必须控股或相对控股的企业,应当是属于国家必须控制领域的公司,或是公司业务影响大,即使将来国家可不控股但为平稳过渡或“看一看”在一定时期内也需控股的公司。规模很大、市场结构从长期看会是垄断或巨头控制型的、经济社会影响极大的产业,如汽车业、石油业、钢铁业、电信业、金融业、航空业、国防工业,至少在一定时期内会有一定数量的这样的企业。以后可以进一步出售国有股份,还可以设黄金股作为特殊的安全闸门。

2、结合发展和组织结构调整推进国有企业改制。国家及某些地方的大型国有企业,其中不少业务重合、事业重复,又不可能形成规模经济水平之上的竞争,可以先进行适当的归并整合,而后改制。整合应当用市场化的办法推进。但股东同一的企业,从法律上看亦可根据股东的安排直接合并或整合。因为如果先改制形成多元股东结构后再合并或整合,成本可能显著上升，因此需要进行经济分析。许多国有独资企业,旗下有一家甚至多家上市公司,拥有的存续资产有优有劣。形成这种结构,与我国采取优良资产上市、不好资产留给母公司的做法及利用母公司让政府和实体企业隔离、减少干预的想法有关。这种结构,使国有独资的母公司很难改制和股权多元化,简单化地让上市或非上市的子公司引入新股东,则可能破坏集团内凝聚力和整合能力。因此对这类集团,至少应评估是否有必要对主体业务资产及相应的子公司先进行适当整合,包括母子公司合并,而后引入新股东、实现母公司改制乃至上市的路径和方案。TCL集团提出并得到批准的母公司引入战略投资者而后吸收上市子公司的方案,就是改制与集团组织结构调整结合的一种做法。这种做法从结构上消灭了上市公司与集团可能有不正常关联交易的根源,其做法和经验值得研究和借鉴。

3、根据有利于发展、分类推进、公开竞争原则推进国有企业改制，明确改制目标为出售收益最大化和有利于企业发展。国有企业改制目标通常是多元的,各国都依据本国情况确定改制目标的优先顺序。我国企业改制的目标应是收益最大化和有利于企业发展。在一定条件下,如该企业发展有战略意义时,可优先考虑企业发展目标。一些国家在绩优大型国有企业以IPO方式进行股权多元化时,实施让一般投资者获得较多股份、分享改革利益推动资本市场发展的政策,也值得我们研究和借鉴。分类推进国有企业改制。改制方式取决于改制企业的特征和需要。小型国有企业改制宜采用公开拍卖或招标的方式,对无力偿债或难以审查的宜用清算改制方式。大中型国有企业改制应重视吸引战略投资者的改制方式。首次公开发行(IPO)企业仅限于大型、运营良好的国有企业。管理层或职工收购(MBO、EBO)改制主要适用于特别依赖经营者和职工技能的国有企业及成长过程中国家投入较少的企业。大型企业MBO特别要注意公开性、竞争性。在中国的条件下,靠MBO进行大型企业改制比较困难。大型企业,从中长期的角度看,所有权和经营权分离仍将是基本的结构,即大企业经营者获得股份总体地看数量比例小,是激励性的,而不是控制性的。大型企业可以搞MBO,但不能将MBO作为大型企业改制的主体模式。改制企业是否要改组也要分类考虑:存在结构性问题的大型企业有必要进行改制前重组,但应充分考虑投资者意愿,减少随意性重组;中小企业按现状转制较合理,也易推进;以IPO方式改制企业一般必须实施改制前重组。改制政策管理的重点是提高改制竞争性、减少不确定性、以处理好利益相关者关系及以“人”为中心做好统筹协调。

4、进一步完善具体政策、配套调整有关政策，合理把握经营者、职工和其它投资者在购买国有股权时一视同仁的要求。此规定符合出让股权公平竞争原则,有利于防止国有资产流失。何况大企业经营者获得股份,总体地看是获得股权激励,不是大企业改制股份交易的主体。对企业职工购股问题,国家亦需出台有关政策。金融要支持改制。特别是在明确了购买股份一视同仁平等竞争的原则后,不允许金融机构支持中国的投资者、经营者和职工购买股份,就等于承认事实上的不平等,即资本实力雄厚且能从国外融资的外商将在实质上成为最有竞争力的收购者。改制要发挥各种中介服务机构的作用。以鉴证及相关咨询服务为主的法律、会计、资产评估公司和主要从事方案设计的管理咨询公司、从事经纪业务的经纪公司或金融公司作用都极为重要。

我国国企改制在国民经济中有着极为重要的作用，它的成败关系到国家经济的安全。然而，当前有关国企改制的法律制度并不健全，仍存在一定的问题，还应当加强和完善有关国企改制的立法工作。改革的每一步前进都离不开法律的保障和促进。法律法规建设在国有企业的改革过程中发挥着重要作用，在国有企业改制进入攻坚战的关键时期，更需要发挥法制的保障和促进作用，才能使改革的成果获得法律的确认，使改革措施上升为法律规范，使国企改制建设在权威性、普遍性和稳定性各方面都上升到一个新的水平，以达到完善国企改制的目的。

[1]顾功耘.国有经济法论[M].北京大学出版社，2006年第1版，第369页。

[2]王文杰.国有企业公司化改制之法律分析[M].中国政法大学出版社1999年版，第12页。

[3]王保树.国有企业走向公司的难点及其法理思考[M].法学研究[J].1995年(1)。

作者单位：中国兵器光电科技股份有限公司

责任编辑：惺 睿