完善重庆市排污权交易的制度设计——以三峡库区重点移民区县为例

□何大伟

完善重庆市排污权交易的制度设计
——以三峡库区重点移民区县为例

□何大伟

2010年6月，市委三届七次全会作出《关于做好当前民生工作的决定》，提出了我市创建国家环境保护模范城市的工作。主要污染物总量减排是创建国家环境保护模范城市的“一票否决”指标。而排污权交易则是主要污染物总量减排的一个重要途径。重庆是主要污染物排放权有偿使用和交易的国家级试验区，也是在西南地区率先开展排污权交易的省市。但是，目前我市基于公平考虑而实施的标准划一的排污权交易政策没有体现共同但有区别的责任和义务，与解决重庆三峡库区重点移民区县“产业空虚化”难题在一定程度上形成了一些矛盾。本文拟探讨与此相关的一些问题供相关领导和部门今后决策参考。

一、问题的提出

最近几十年来，环境保护与经济增长的关系一直是世界各国学者讨论的重要话题。实践表明，环境政策是世界各国在保持经济增长的同时，对环境实施有效保护和改善的重要手段。在众多的环境政策中，排污权交易因其通过市场手段较好地处理了经济发展和环境保护之间的关系，能够促进环境保护和经济增长的双赢而备受决策者的青睐。排污权交易在各个发达国家污染物减排领域更是取得了不菲的成效。其核心内容就是，污染和被污染具有“交互的性质”，即污染和禁止污染都会产生社会成本；环境是一种特殊的商品，而政府作为这种商品的所有者和管理者，有权把污染物分割成一些标准单位，然后在交易市场公开出售；每一区域出售污染权利的数量要足以保证其清洁度使人们能够接受，如果一时难以达到，可以将权利数量的出售分阶段减少，直至达到要求；在对排污权的竞争过程中，那些能用最小费用来处理自己污染问题的公司都会愿意自行解决，也即是把环境污染的外部性内部化。

为了保证主要污染物总量减排任务的顺利完成，重庆市在2009年自发地开展主要污染物化学需氧量和二氧化硫排污权试点工作。2011年1月18日，重庆环境资源交易中心挂牌仪式在重庆联交所隆重举行，重庆市主要污染物排放权交易试点工作正式启动。2011年3月，国家财政部、环境保护部正式批准重庆市作为全国试点城市。重庆市开展排污权交易工作，有利于发挥市场配置环境资源的作用，对于加快我市产业结构调整步伐具有重大意义，对于加快重庆转变经济发展方式，加快我市的经济结构调整，实现产业提档升级也将起到很好的推动作用。

但在“十二五”期间，如果我市的排污权交易不考虑重庆三峡库区重点移民区县的特殊性而不加区别地加以实行，那么以万州、涪陵、开县、丰都、忠县、云阳、奉节、巫山等八个区县为主的重庆三峡库区重点移民区县在推进社会经济的全面发展过程中，极有可能出现主要污染物总量指标制约社会经济发展的突出问题，将极不利于实现“使库区的人民群众基本生活有保障，劳动就业有着落，脱贫致富有盼头，同心同德建设和谐稳定的新库区”的目标。

二、基本情况

在历经多年建设后，三峡工程已基本完成，移民搬迁难题也已基本解决。作为三峡库区主体，重庆三峡库区重点移民区县集中了我市80%以上的移民总量和90%以上的迁建资产、产值、职工人数，目前正面临“城镇空壳化、产业空虚化、财政拮据化、移民贫困化”的突出问题。

从2009年下半年开始，我市开始试行排污权交易制度，对于全市对新上工业项目增加的主要污染物实行等量替换，即各区县新建工业项目若需新增污染物排放指标，则需要关闭辖区内相应产生污染物总量的工业企业或者项目。按照这种思路，今后各区县要新上工业项目，首先必须关闭停产辖区内相应污染物排放量的工业项目，如果没有这类可以关闭的企业就必须拿钱去购买。这种制度对于实现产业结构调整，实现产业提档升级无疑是非常有益的，也是发达国家的一项有效的环境经济制度。

但众所周知，相比我市其他区县而言，重庆三峡库区重点移民区县本身在引进项目方面就面临着恶劣的自然条件、突出的人地矛盾、落后的生产与生活基础设施、极度脆弱的生态环境、巨大的就业压力等一系列的挑战，没有任何优势而言。与此同时，80%以上的企业已经关闭或者破产，因此依靠自身结构或工程减排已有企业的污染物来腾出新上项目污染物总量空间的可能性微乎其微，基本只能依靠排污权交易的方式获取总量指标。但是，如果要让可能落户的招商引资项目还未开工之前就花几百万甚至上千万元来购买污染物排放指标，那么这些企业就会选择其他省市或者其他区县去落户。或者，如果当地区县确需这个项目，就可能动用财政资金去为项目购买污染物排放总量指标，这对于绞尽脑汁要努力实现产业再造、破解产业空虚的目标已经困难重重的库区重点移民区县来说，无异于雪上加霜。应该说，为某个新上工业项目购买污染物总量指标已经成为曾经承担百万移民千钧重担的重点移民区县在“十二五”期间着力破解“产业空虚化”、解决移民就业这个世界难题所必须面对的新问题。

三、存在问题

在“十二五”期间，我市若不加区别“一刀切”地全面实施排污权交易，这对于库区重点移民区县破解“产业空虚化”、实现移民安稳致富无疑会人为增加难度，对于这些正在负重前行的重点移民区县的信心挫伤是较大的，对于曾经作出巨大牺牲和贡献的重点移民区县也是极不公平、不尽合理的。其理由如下：

（一）排污权交易制度对于一个地区产业结构调整无疑是行之有效的环境经济手段，但是对于80%以上的企业已经在移民搬迁中关闭破产（相当于已经实施了一次产业结构调整）的重点移民区县，简单地再次去使用这种手段让这些区县去实施产业结构调整无疑是不合理的。因为不符合国家政策要求需要实施结构调整的企业已经在消灭殆尽，剩下不到20%的这些企业实际上不需要再次举起产业结构调整的 “指挥棒”。

（二）排污权交易制度设计遵循“等量替换”的原则，但当库区移民区县在移民迁建中大量“关停并转”辖区内80%左右的企业以及相应的企业的污染物指标却并未作为当地区县的替换指标，这和我市相应没有经历三峡库区移民迁建关闭大量企业的地区（如主城区、渝西地区）相比而言又要实施同一制度是非常不公平的。这在某种程度上相当于对该地区的发展在政策上悄无声息地实施了一次不公平的政策挤压。

（三）在我国的行政体制下，排污权交易制度本来应该是“劫富济贫”的制度，就是要发达且污染较严重地区向欠发达地区且污染较少的地区实施转移支付的重要环境经济手段，这也是目前我国开始试行生态补偿的主要目的。但目前我市基于公平考虑的“一刀切”的排污权交易制度几乎造成了我市最发达的主城区在新上项目时候根本不需要污染物总量指标，而经济最不发达、没有支付能力（但环境污染很少）的区县却要向经济发展、污染较重的区县支付一笔价格不菲的发展指标费，这个结果违背了这项制度的初衷。更何况，开县、丰都、忠县、云阳、奉节、巫山等六个县，二氧化硫和化学需氧量减排任务在全市分别仅占3.3%（=308/9203）和2.8%（=37/1333,以2010年减排任务数据为准），若实施特殊政策，应该不会影响全市减排任务的顺利完成，但是相应的污染物减排指标对于这些不少是国家级贫困县的社会经济发展来说无异于雪中送炭，久旱甘霖。

（四）基于公平考虑的划一的排污权交易制度与国家目前对于三峡库区特别给予倾斜和关心的大形势是不尽相符的。早在1992年三峡工程开工前，国务院就发出号召，要求全国各省市、国家各部委要通过多种形式支援三峡库区的移民搬迁和库区建设。近年来，国家还设立了三峡库区后期扶持资金，并从三峡发电收入中抽取一定比例的资金支持库区发展产业。同时还有许多为三峡库区专门设立的优惠政策，如三峡库区产业发展基金。最近，也有学者建议针对三峡库区建立专门的生态补偿机制[1]。但是，我市试行的排污权交易政策却忽略了重庆三峡库区重点移民区县的特殊性。

四、对策建议

前已述及，重庆开展排污权交易工作，对于提升我市社会经济发展的质量将起到不可估量的作用。在 “十二五”期间，应该对开县、丰都、云阳、奉节、巫山、忠县等重点移民县在实施排污权交易制度中实施“共同但有区别”的责任和义务。为此，特对今后完善我市排污权交易制度提出如下对策建议：

（一）千方百计保证重庆三峡库区重点移民区县符合国家产业政策和环保要求的新建项目。重点移民区县要牢固树立生态环保意识，在招商引资过程中选择性地引进符合国家产业政策和环保要求的建设项目。相关省市或单位在对口帮扶重点移民区县时，尽量援建符合产业政策和环保要求的项目。同时，市政府及其相关部门在规划新上建设项目时，将符合环保要求的建设项目向重庆三峡库区重点移民区县倾斜。

（二）千方百计减少或消除重庆三峡库区重点移民区县新建项目对环境的污染，采取切实有效措施防范环境风险事故的发生。三峡库区重点移民区县筹集资金和引进技术确保新建项目污染物达标排放的同时，市政府及相关部门加大资金投入，进一步完善这些移民区县工业园区的环保基础设施建设，加大对环境建设的指导、支持和监督力度，严防三峡库区重点移民区县环境污染事故的发生。

（三）我市排污权交易制度未作出调整之前宜有相应的过渡措施。对重庆库区重点移民区县，特别是财政非常困难的国家级贫困县的基于社会经济发展而引进工业项目的主要污染物总量指标在全市范围内予以调剂解决，来满足企业发展和库区经济发展的需要，从而保证在不增加我市污染物排放总量减排任务完成的情况下加快重庆三峡库区重点移民区县的发展。也可考虑由市里拿出一部分资金作为库区产业扶助补助资金来支持这些地区符合国家产业政策、环保符合要求的重大工业项目，以缓解排污权交易制度对这些地区带来的巨大冲击。

（四）进一步修改完善我市排污权交易制度。排污权交易指标分配不搞“一刀切”，既考虑到普遍性的情况，又考虑到特殊性的情况；既要有利于重庆经济发达区县的发展，又有利于重庆三峡库区重点移民区县的发展。进一步加强对污染物排放权交易具体工作的分类、分片指导,形成力量的整合,以有利于共同目标的实现。

[1]陈双梅，张治江.加快建设生态环境补偿机制：以三峡库区为例[J].理论动态,2010年8月20日，33-40页

作者：重庆市丰都县副县长

责任编辑：马 健