当前我国食品安全管理行政问责制的问题与对策

何延昆，张晓玉

进入2011年，“染色馒头”、“瘦肉精”、“牛肉膏”、“毒豆芽”等食品安全事件再次成为社会舆论关注的焦点。自2008年以来食品安全管理方面的诸多事件及其连锁反应，充分说明我国的食品安全管理的方式和方法存在一些问题和漏洞，而作为食品安全的管理部门，由于部门职责界定模糊、责任追究制度的不完善，导致政府的公共管理职能履行不善、缺位问题比较严重。因此，加强食品安全管理的行政问责制成为当前减少食品安全事件的重要手段。

一、食品安全管理与食品安全管理行政问责制

2008年下半年以来，随着“三鹿奶粉事件”浮出水面，各类食品安全恶性事件陆续曝光，受害者数量众多，恶劣影响令全国震惊。食品安全事故的频发有诸多原因，其中一个很重要的原因在于对食品安全负有管理和监督职责的行政主体的行政执法责任制的模糊与缺失。建立食品安全管理行政问责制度，旨在使行政问责制在食品安全的管理方面做到程序化、规范化和系统化。所谓食品安全管理行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府以及食品安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以致造成食品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。食品安全管理行政问责作为行政问责在食品安全领域的具体运用，对于行政问责的理论基础和分析方法是基本适用的。

二、当前我国食品安全管理行政问责制的困境与原因

（一）食品安全管理行政问责制法律体系尚不完善

1.食品安全管理行政问责制立法不健全

从全国整体来看，中共中央己出台一些有关行政问责的规定，2009年7月12日中共中央办公厅、国务院通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，列出了对县级以上领导干部适用的问责情形、方式以及问责的程序等，但该“暂行规定”问责客体范围过于狭窄。全国人大制定通过的《行政许可法》、《公务员法》并不是专门针对行政问责进行的立法。在食品安全管理和监督方面，《食品安全法》以法律的形式规定了食品安全管理和监督方面的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任承担形式，但并没有细致的管理和监督人员问责的具体制度安排。

2.食品安全管理行政问责制配套制度不完善

一方面，绩效评估制度设计不科学，主要体现在：缺乏国家统一的绩效规则；已有的绩效评估制度设计太过笼统与模糊；没有建立科学的评估指标体系，绩效评估程序的公开性较差等。另一方面，缺少食品安全管理和监督责任人惩处后的行政救济条例。我国食品安全管理和监督责任人被问责后，对于正确问责的救济途径的规定并不明确，《公务员法》、《行政监察法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》等相关制度都没有对此予以规定。

（二）食品安全管理行政问责制运行机制不明确

1.问责主体矛盾

根据法律规定，问责的决策应当由人大做出，问责的执行应当由行政机关进行；根据党政规定，问责的决策与执行都由党政机关进行。在效力上，法律大于党政规定，但在国家权力层次上，政党规定等于法律，这样结果是党组织与人大拥有同样决策和执行问责的权力，通常会出现的情况是党组织责令人大选举或任命的官员辞职，这样看来，问责主体之间因为没有统一的法律标准分配各自问责决策的权限，致使问责主体的权限相互矛盾。

2.问责的客体太多

2009年6月实施的《食品安全法》设置了一个能起到统领作用的食品安全管理和监督机关——食品安全委员会，并且重新界定了卫生部门、食品药品安全管理和监督局、工商部门、质监部门各自的职责，力求避免“八个部门管不了一头猪”的情况。但是，“分段管理和监督为主，品种管理和监督为辅”导致权责上交叉或空缺的弊端将很难推进食品安全管理和监督行政部门问责制的有效进行。

3.问责的标准不统一

因为各个地方、部门、企业都有各自制定地方、部门、企业食品标准的权力，而地方、部门、企业间缺少资源共享的意识，这样就造成通常在国内一个标准，国外一个标准，国家一个标准，地方一个标准，部门一个标准，企业一个标准的局面。行政问责因为没有统一的法律标准或其他规范性标准，只能够按照法律法规、中央文件或主观经验来进行实践的处理，而这样行政官员却在承担了行政责任的追究结果之外承担了政治责任、法律责任、道德责任，使得行政问责的界限与程度变的混乱与模糊。

4.问责的程序不规范

在异体问责上，人大是主要的问责主体，但是人大的问责程序的规定比较笼统，而已有的行政问责办法中的程序规定也存在着一定的缺陷。问责程序主要包括三个环节：提起、答复、处理。在问责的启动上，主要由行政首长提起，比如说阜阳奶粉事件中，安徽省长两次进行批示与嘱咐，温家宝也多次进行批示。但在问责答复与处理上，具体由哪个主体行使调查权、哪一主体行使决策权还缺乏明确统一的规定。

（三）社会问责文化的缺失

我国公民、政府缺乏问责意识，主要原因是缺乏问责文化。一方面，政府与行政官员的“官本位”观念根深蒂固。这种惟上是从、惟权至尊的观念古已有之，即使在当前的社会主义民主与法治建设之时，依旧顽固不化。在这种观念下，政府只听命于上级，却忽视了执政的根本目的就是以人为本；公民视政府与行政官员为权力支配者，而非权益代言人，怕政府、畏惧权势，逐渐埋没了政府与公民的问责意识。这个问题主要存在于异体问责主体间。另一方面，自我保护意识差，索赔意识淡。中国古代人们总是以免于诉讼而万事大吉，导致众人怕诉、逃诉。“窦娥冤”这样能抗争到底的实例实在少之又少。现当代，即使以法律手段追究了政府的责任，也没有多少公民要求政府进行赔偿。随着中国现代化的进程，传统政治文化上的弊端已渐渐消退，但若要建立食品安全管理和监督行政部门的问责制度，若要呼唤问责意识的成长，就应当重新重视如上所述的弊端，培育出行政问责制度相适宜的问责文化。

三、突破当前我国食品安全管理行政问责制困境的对策

（一）健全和完善食品安全管理行政问责制法律体系

1.健全食品安全管理行政问责制立法

从广义上说，对食品安全管理行政问责制立法应是我国《行政问责法》中的一部分，而由于立法进程困难重重，我国全国范围内还没有一部统一的《行政问责法》，这也就造成在食品安全管理行政问责领域，尚没有统一的法律条文作为处理相关责任案件的直接法律依据。因此，今后我国要加快《行政问责法》的立法进度，并在该法中明确列出食品安全管理行政问责的相关法律规定，厘清食品安全管理行政问责的主体、客体、标准、方式、程序、救济等。如果今后时机成熟，还应制定我国《食品安全管理行政问责条例》，以条例的形式深入细致地规定食品安全管理行政问责的具体内容，作为我国《行政问责法》和《食品安全法》的法规补充，进一步健全和完善我国食品安全管理行政问责法规体系。

2.完善食品安全管理行政问责制配套制度

第一，要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为食品安全管理行政问责提供可依据的科学标准。合理适用的绩效评估制度应包括统一的国家绩效规则、具体且具有可操作性的绩效评估制度、科学的评估指标体系以及透明公开的评估程序。第二，要建立食品安全管理责任人惩处后的行政救济条例。建立“问责干部”复出任用的科学机制，应该重点围绕复出职位、复出条件和复出程序这三个重点进行设计，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重人民群众在官员复出任用中的民主权利。

（二）明确食品安全管理行政问责运行机制

1.明确问责主体权限，强化异体问责作用

对于我国食品安全管理行政问责来说，除了继续稳定行政系统内部的问责体系，强化人大、司法、媒体、社会公众等异体问责也显得尤为重要。随着民主政治进程的逐渐推进，我国的新闻舆论监督问责，已越来越显示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和报道食品安全事故的及时性、客观性方面有着独特的优势。公众作为权力的根本所有者和食品安全的直接承受者，对于食品安全管理和监督部门有着天然的问责权力。要促使公民参与问责，就必须构建公民参与监督问责的制度平台。目前，在我国这一制度平台主要应该建设以下内容：配套制定公众问责程序；发展电子政务，实施阳光政务；建立公益诉讼制度，保障公益诉讼权；健全人民举报制度，实现举报制度的法制化；注重网络监督对食品安全管理行政问责的重要作用。

2.明确问责客体责任层次

根据突发食品安全事件中对食品安全事故的分级，食品安全管理行政问责也应当分级。对食品安全行政问责进行分级应当依据食品安全事件危害大小、影响程度、责任机关及责任人的级别对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。强调“行政首长问责”并不意味着放弃对一般执法人员的问责，对于一些由执法人员因失职造成食品安全事故的必须要进行处分，造成恶劣影响的更应该追究法律责任。

3.扩大问责事由范围外延

食品安全管理行政问责的事由表面上针对的是食品安全事故进行问责，其实其问责的意义远不止于此。正是基于这一点，对于食品安全事故中所暴露出来管理和监督部门的“不作为”、“消极作为”也应当纳入问责的事由。

4.规范问责程序制度体系

行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段。(1)确立问责。食品安全事故问责小组根据收集和掌握的情况，办理行政问责审批手续，向各级政府和管理、监督职能部门提出，依职权或依申请启动问责程序。(2)调查。首先制定行政问责工作方案；调查前，应书面通知问责对象，要求其根据问责内容进行说明，准备汇报材料；确定参与问责调查人员；问责调查处理实行回避制度；收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否的相关证据，并听取当事人的陈述和申辩。(3)决定。根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式。（4)通知。送达问责决定，告知救济途径。(5)执行。

（三）构建全社会性的行政问责文化

营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立“以民为本”思想为核心的新政治道德。公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。因此，在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级政府及其管理和监督部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨，真正为广大民众提供透明、公开、民主的行政问责文化氛围，提高各级政府的公信力，为建设和谐社会提供助力。