试论影响经济发展方式转变的体制机制障碍

2011-08-15王慧慧

长春市委党校学报 2011年5期

关键词：政府改革经济

于平，王慧慧

（1.中共长春市委党校经济学教研部，吉林长春 130022；2.中共长春市委党校图书馆，吉林长春 130022）

试论影响经济发展方式转变的体制机制障碍

于平1，王慧慧2

（1.中共长春市委党校经济学教研部，吉林长春 130022；2.中共长春市委党校图书馆，吉林长春 130022）

“十二五”规划提出以转变经济发展方式为主线，把改革定位在为“转变经济发展方式提供强大的动力”。当前，加快转变经济发展方式已经成为我国经济和社会领域的一场深刻变革，关系到改革开放和现代化建设全局，不仅具有现实的紧迫性而且具有长期的战略意义。转变经济发展方式的强大动力来自哪里？根据马克思主义的基本原理和经济学的基本规律，经济发展方式转变要不断依靠深化改革和制度创新来推动，继续破解束缚生产力发展的体制机制障碍，使上层建筑更加适应经济基础的变化。从当前中国经济社会发展的现实来看，加快政府体制改革，实现政府转型，是加快经济发展方式转变的强大动力和制度保障。

经济发展方式；体制机制障碍；政府体制改革

“十二五”规划提出以转变经济发展方式为主线，把改革定位在为“转变经济发展方式提供强大的动力”。根据马克思主义基本原理和经济学的基本规律，经济发展方式转变要不断依靠深化改革和制度创新来推动，继续破解束缚生产力发展的体制机制障碍，使上层建筑更加适应经济基础的变化。从当前中国经济社会发展的现实来看，加快政府体制改革、实现政府转型是加快经济发展方式转变的强大动力和制度保障。

一、影响我国经济发展方式转变的体制机制障碍

早在1995年召开的十四届五中全会上中央就明确提出要转变经济增长方式。15年过去了，经济增长方式转变非常艰难，“十一五”时期，全国各地在关乎经济增长的数量指标上,如增长速度、投资规模、进出口总额等都是超预期地实现，而在结构优化、技术创新、环境保护等改善经济增长质量方面的目标实现上却进展缓慢。

从深层次上寻找阻碍经济发展方式转变的根本原因，温总理在今年“两会”后答中外记者问时说，“主要是体制机制上的障碍”，[1]是政府管理体制不能适应经济发展方式转变的客观需要。中国经济体制改革进行到今天，改革中的最大问题仍然是理顺政府与市场的关系，政府转型成功与否直接决定着经济发展方式转变的成败，这是改革的根本方向问题也是经济发展方式转变的核心问题。从影响我国解决经济发展方式转变的体制机制障碍来看，主要表现在以下几个方面。

（一）政府支配资源的数量大、力量强，市场在资源配置中的基础性作用未能充分发挥

从30多年经济体制改革以来中国从计划经济体制向市场经济体制的转轨以及政府对经济资源的控制力来看，很多学者认为，整个社会的绝大多数资产由政府支配，民间资产比重过低，市场在资源配置中的基础性作用很难充分发挥。

政府控制经济资源的力量在这场金融危机中表现得更为明显。金融危机期间，国家为刺激经济增加四万亿资金投入，加上地方政府配套资金共有9—10万亿，如此大规模的投资中，近九成的项目被国企拿走，民企的生存空间被严重挤压。

世界上发达国家的市场经济体制都是小政府、大社会，而中国政府在改革中越做越大，其原因有三。一是观念问题。我国在十四大以来确定的市场经济体制的基本内涵是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，但很多人对此在认识上还一直存在着误区，一些政府官员把“国家宏观调控”简单地视为“政府主导”、“政府控制”，实践中，无视市场经济规律，常常自觉、不自觉地强化政府的干预职能，迷信行政权力、行政力量，在解决经济问题时首先想到的是用行政权力控制经济，当行政权力搞不好时，才想起发挥市场作用，这种“把问题推给市场却又排斥市场，行政权力对市场的侵犯”现象比比皆是。[2]二是政府的权力没有受到有效约束，这是最主要的原因。目前在党内和社会上对政府的权力没有形成有效的监督，政府财政支出效率、“三公”消费的规模以及官员财产与他的实际收入是否相符等问题都缺乏透明度，任凭舆论长期呼吁都不能完全公开。2005年以来，我国财政事业公用经费支出每年增加1000多亿元；2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。[3]全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青，四年前曾做过估算：28年里，中国公务员的职务消费增长了140多倍，占全国财政总收入的比例也从1978年的4%上升到2005年的24%。而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。[4]正因为中国太多的收入和资产财富掌握在政府手中，又缺乏对财政预算过程的实质监督，使早就应该调整的经济结构，启动内需消费，藏富于民等重大民生问题被严重推迟了。三是市场经济下政府作为既得利益集团与民争利不但不可避免而且具有某种正当性。比如，国家代表人民，政府代表国家对某些领域进行垄断，但是，垄断挣来的利润却有一大部分被垄断者独享。最近几年，央企疯狂扩张，资产从2002年的7万亿增加到2009年的21万亿，而且连续多年不给国家分红利，这就变相地把原本属于民众的利益拿走。还有政府在一些公共政策的制定上与民争利。这几年房价飞涨，但各地的地王多是央企，而且中国高房价的真正原因是政府的高地价，调查显示，在房地产开发的总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本＋总税收）所占比例为49.42%。中国的房地产行业可能是世界上最典型的行政当局与民争利产业，而且是腐败高发领域。2010年，2.7万亿的土地出让金使政府成为高房价的最大受益者。

因为权力不受约束，各级官员都有利可图，所以，中国政府就在改革中越做越大。市场经济实践证明，行政干预市场越多，对经济和社会的伤害越大，所有的行政干预都会降低而不是提高市场的效率，而且绝大多数的行政手段都与法律不符。

（二）以GDP挂帅的政绩考核体系阻碍科学发展

GDP核算作为一个可以量化的经济指标用于考核官员的政绩有一定的科学性，世界各国通常也采用这个办法。但是，由于各国的政体不同，对干部选拔的机制不同，同样用GDP核算考核的官员却存在天壤之别。在西方对官员晋升实行的是选举制，GDP造假或者只单纯地追求GDP增长而使民众的生存环境变坏，就会被民众选下来。民主体制下的官不敢欺骗民众，更不敢在他执政期间让山秃了、水臭了、民众的生活变坏了，那样，就断绝了它的官运，永远别想再做官，所以，民主政体下的官员眼睛要时刻向下，关注民生，能否继续做官，主动权掌握在选民的手中。中国的政治体制其实应该比西方政治体制更关注民生，因为我们是社会主义国家，全心全意为人民服务是我们这个执政党的根本宗旨。但是，就是因为我们对官员的考核体制实行的是选拔制，又以GDP为主要的选拔标准，那么，谁创造的政绩多，谁就有可能被提拔。这种方式虽然在官员之间产生了竞争机制，有利于提高各级政府发展经济的效率，但是，主要靠政府投资拉大经济增长的负作用越来越明显。突出表现在：政绩工程层出不穷，成为地方政府拉动GDP的一个重要标志；各级官员发展经济的短期行为严重，都想在自己执政的几年内迅速见到政绩，所以，把调整结构和提高产品质量、效益这样只有长期才能见效的事情放到一边；“在数字出干部”的机制诱导下，经济数据造假现象屡禁不止，不按经济规律办事，甚至违背经济发展规律，造成大量的人力和物力的巨大浪费。以GDP为中心的GDP至上主义在我国已有30多年，已经形成政府固有的一种思维模式。尽管“十二五”规划中，中央反复强调以“科学发展”为主题、以转变经济发展方式为主线，根据已经公布的信息，在全国31个省份关于制定未来五年规划的方案中，还是有9个省份提出了GDP总量五年翻一番的目标，其中一些省份甚至还提出人均GDP也实现五年翻一番的目标。可见，在某些地方政府的心中以GDP挂帅的高增长指标很难杜绝。

如果不转变现有的经济发展方式，中国的发展成本将越来越高，付出的代价将越来越大，发展的空间将越来越小，前方的道路将越来越窄。

（三）主要生产资料价格不是由市场去配置，而是被行政扭曲了或者直接用行政手段配置，行政垄断在一些重要领域严重阻碍着市场化进程

目前，我国的主要生产资料市场改革严重滞后，这是我国市场经济发展中面临的最大问题，生产要素的价格比如土地、资本、技术、管理的形成仍受到过多的行政干预，市场机制作用难以充分发挥。著名的经济学家吴敬琏先生说：“如果我们的主要生产资料象土地、矿产、煤炭、水、气、电还被国有企业或垄断部门支配，重要生产要素还受政府的行政权力支配，那么，我们的改革就还要过‘大关’”。[5](P125)

事实上，改革中的某些重要“关”口我们不仅没有真正的跨过去，甚至改来改去我们又跨回来。突出表现在行政垄断非常严重。近年来，国有经济的行政垄断不仅没有受到抑制，反而在某些领域出现了“国进民退”“新国有化”的倾向。在改革中，国有大型企业改革的步调明显放缓，有的大型央企甚至没有进行现代企业制度改革（如铁路系统），已经改革的大型企业在股权结构上也是一股独大，在竞争格局上独家垄断的问题长期未能解决。垄断也叫独占，在资本主义社会里是指在生产集中和资本集中高度发展的基础上，一个或少数几个大企业对相应部门产品生产和销售的独占或联合控制。我国的垄断和资本主义下的垄断存在较大的区别，资本主义制度下的垄断是建立在充分的自由竞争基础上，是高度市场化的结果，而我国目前国内大企业的垄断都不是通过市场竞争产生的，而是假借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利的特权，是依靠行政权力形成的垄断地位，并运用这些特权追逐市场收益，从而获得暴利，是典型的既得利益集团，是公共权力的滥用，其中，以石油、天然气、电力、电信、金融、保险、铁路、邮政和市政公用等行业的垄断最为严重。

目前，社会公众对行政性垄断的强烈不满主要表现在四个方面。一是垄断部门是造成社会收入分配差距扩大的主要原因。诸多研究资料显示，行政性垄断行业高管高年薪，职工高工资，高管的工资是垄断企业职工工资的十几倍，国有企业高管年薪与社会平均工资相差百倍；二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会；三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会、个人生活和生产成本，而社会却难以有效监督和制约。在诸多关系国计民生的领域，价格听证改变不了“逢听必涨”的局面，更多的则是连听证程序都没有执行，有的则流于形式。四是垄断部门由于没有市场竞争的压力，改善和提高服务质量的动力普遍不强。在水、电、气等公用事业领域，服务价格与市场和国际“看齐”，但服务质量却不能同步提升。可见，垄断部门垄断资源、垄断经营，靠垄断市场排斥自由竞争，既缺乏效率，又破坏了社会公平。

著名的经济学家许小年博士认为，用行政手段去配置资源，市场经济的实践已经证明是行不通的。[6]经济结构是靠市场调整的，是通过市场的择优汰劣完成的，是在市场竞争中实现的，靠吃垄断饭是吃不出竞争力的。从过去30年的发展经验看，政府越是强势地干预市场、配置资源，经济结构就越扭曲。市场经济强于计划经济的最大优势就在于优化资源配置，资源的自由流动，哪里效率高就流向哪里。不彻底地改变政府的职能，不改变官员对GDP的崇拜，不能允许主要生产要素自由流动，转变经济发展方式，调整经济结构还会成为口号。

近些年，改革陷入两难困境的根本原因在于，改革需要政府来推动，而改革又要触动政府的利益。中国政府能否尽快由经济管理型向服务型和社会管理型政府转变，决定着中国经济发展方式转变的成败。

二、加快政府转型是我国实现经济发展方式转变的强大动力和制度保障

“十二五”改革攻坚能不能有重大突破，关键在于要把政府推进改革的决心、勇气、魄力，与社会的参与、表达、协商、监督有机结合起来，把自上而下的积极性与自下而上的积极性有机结合起来，在全社会形成改革的基本共识，形成改革攻坚的合力。

政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的定位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，是决定经济发展方式转变和改革成败的关键性问题。[7]（128）

（一）贯彻落实科学发展观，是实现政府转型和经济发展方式转变的必由之路

这几年行政体制改革总体上没有大的突破，根源在于有些地方政府的发展观不科学。由于政府自身利益的束缚以及现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素的影响，使部门利益、地方利益开始形成并具普遍性，这不仅使行政体制改革推进困难重重，也使发展方式转变难以有效推进。淡化GDP指标，增加绿色、民生等指标被认为是经济发展方式能否顺利转变的关键。加快转变经济发展方式必须以科学发展观为指导，其中，树立正确的政绩观和科学的政绩评价体系最为关键。政绩考核评价要考虑多种因素：既要考察经济增长的速度，更要注重经济增长的质量和效益；既要注重生态环境保护和资源节约，还要注重政府公共服务水平提高和不断推进社会进步。必须把节约能源资源和保护环境、推动社会全面进步，促进社会公正、公平和改善民生，加强就业、社会保障、教育、卫生和公共服务建设，作为重要标准纳入考核评价指标体系中，并实行政府绩效评价和行政问责制。[8]引导各级政府把更多的精力和资源投入经济结构调整、促进经济发展方式转变的道路上，形成有利于三大产业协调发展、城乡和区域协调发展的机制，形成有利于改善民生、加强社会管理和建设以及公共服务体系的新机制。[9]

（二）改善宏观调控体系，从制度上保障市场在资源配置中发挥基础性作用，为经济发展方式转变提供有力的制度保障和良好环境

在完善社会主义宏观调控体系，提高宏观调控管理水平时，一定要遵循市场经济中的基本规律，为加快经济发展方式转变提供有力的制度保障和营造良好的环境。加强宏观调控和政策引导，一定要因地因时不同及时调整。在当前应对国际金融危机冲击、加快经济结构战略性调整的情况下，宏观调控要注意发挥包括国家计划、产业政策和信息服务的综合导向作用，完善市场准入制度和标准规范，促进自主创新和技术进步，鼓励发展战略性新兴产业，促进城乡、地区协调发展。同时，创造一个有效率的市场环境更具有基础意义。要坚持社会主义市场经济的改革方向，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，创造出有利于市场竞争的体制和机制。必须使企业充分行使生产经营自主权，切实推进政企分开、政资分开、政事分开，让企业真正做到自主经营、自负盈亏，促进和保护公平竞争，以利于提高资源使用效率和效益，这是实现政府转型的关键所在。

（三）加快财政税收和价格体制改革，形成有利于经济发展方式转变的财税制度和价格机制

最近几年，我国财税体制改革步伐缓慢，不仅严重地拖累了经济体制改革的步伐，也使政治体制日益落后。当前我国宏观经济和微观经济中的许多核心问题都与现阶段的财税制度安排有重大关系，政府必须通过减税，支持企业提高创新能力，支持居民扩大消费，支持转变经济发展方式。要实行有利于发展方式转变、科技进步和资源能源节约的财税制度，加快建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，深化资源性产品价格改革和环保收费改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制。建立公共财政体制，重点是要优化财政支出结构，创新公共服务供给机制，使财政资金更多地支持经济结构调整和创新，支持社会建设和改善民生，更多地向节能减排、劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务领域倾斜，并建立长效机制和制度保障。[9]

资源性产品价格改革在“十一五”规划中就已经提及，但总的看，重要生产资料价格改革没有取得实质性突破。由于资源性产品改革相对滞后，导致我国价格形成机制还不完善，在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥。这主要表现在资源性产品价格市场化程度不高，价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度；资源性产品价格构成不合理，价格只反映资源开发成本，尚未包括开发而引起的资源破坏和环境治理成本；资源性产品市场体系不健全，在国际市场资源性产品价格形成过程中缺乏应有的话语权。因此，“十二五”建议提出深化资源性产品价格形成机制改革，对于完善我国社会主义市场经济体制，提高国际市场定价权具有重要作用。

（四）加快与经济体制改革相协调的政治体制改变，推进政府职能转变

邓小平同志在改革开放之初曾经指出，经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。[10]（176-177）最近，中央提出了把“加快转变经济发展方式”作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，并在“十二五”期间以此作为主线来推进改革。这说明，以加快转变经济发展方式为主线的改革，不仅是经济体制的改革，还包括政治体制改革、社会体制改革和文化体制改革，是四位一体的改革。在改革中要把政府职能转变放在特殊的位置，政府改革是政治体制改革的核心内容。过去经济增长方式之所以很难转变，主要是体制性原因，未来政府的角色应该是创造有利于经济发展方式转变的环境，而不是主体，主角应该是企业，政府要创造好的政策环境和法律环境，促进经济发展方式的转变。此外，政治体制改革属于上层建筑领域的改革，必须适应各个方面。比如，要更加注重从体制和机制上消除腐败的土壤；必须创造条件，让人民批评和监督政府，才能有效地与民众沟通，消除人民的怨气；要实现社会的公平正义，不仅要实现收入分配的公平，逐步减少收入分配差距扩大的现象，而且要解决教育、医疗等资源分配的不公，让人民共享改革发展的成果，还要给每个人以受教育的机会，充分发挥人的独立思维和创造精神。总之，党和国家的领导体制、民主和法制的进程、权力的分工与监督、公民社会的成长和社会组织的培育，都会对政府治理改革产生日益重大的影响。

[1]国务院总理温家宝答中外记者问[EB/OL].http:// 2011lianghui.people.com.cn/GB/214390/214399/216462/，2011-03-14.

[2]张小为，李守衡.在新的历史起点上全面推进市场化改革[J].长春市委党校学报，2010，（2）.

[3]汤耀月.让权力回归本源[J].，2011，（2）.

[4]冯雪梅.公开不公开，结果大不同[N].中国青年报，2011-03-10.

[5]吴敬琏改革文集[M].北京：中国发展出版社，2008.

[6]许小年.中国正在走向权贵市场经济？[J].南风窗，2010，（6）.

[7]迟福林，傅治平.转型中国[M].北京：人民出版社，2010.

[8]温家宝.关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明[EB/OL].http://politics.people.com. cn/GB/1024/13075632.html，2010-10-15.

[9]魏礼群.转变政府职能为加快经济发展方式转变提供制度保障[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ politics/2010-06/16/c_12226025_3.htm，2010-06-16.

[10]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1995.

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1008-8466（2011）05-0028-05