水权与初始水权分配研究综述

李 新，常福宣，陈 进

（1.长江科学院水资源综合利用研究所，武汉 430010；2.长江科学院院长办公室，武汉 430010）

水权与初始水权分配研究综述

李 新1，常福宣1，陈 进2

（1.长江科学院水资源综合利用研究所，武汉 430010；2.长江科学院院长办公室，武汉 430010）

对当前国内外的关于水权的各种解释以及初始水权的概念进行了研究，讲述了以河岸权为原则和以先占用为原则的初始水权分配体系及其特点，分析了我国当前实行的以取水许可制度为核心的行政主导的初始水权分配体系的优缺点及发展前景，构建了我国初始水权分配体系建设的原则。通过对我国部分流域和区域内初始水权分配和实践状况的总结，在此基础上提出了研究展望。

水资源；水权；初始水权；分配体系

水资源短缺已成为世界倍受关注的资源环境问题之一。我国人均占有水资源量仅为世界人均的1／4，被列为世界上最缺水的13个国家之一［1］。随着经济发展、社会进步、人口增加、城市化和工业化进程加快，水资源短缺的问题日益突出。

长期以来我国采用计划经济式的水资源配置，造成水资源的浪费。为了合理、高效地利用水资源，必须对水资源进行经济合理的配置和长期规划，建立健全合理的水资源初始分配和再分配制度以及水权水市场。此外，还要明晰水权，如果没有清晰的水权界定，在水资源特别短缺的地区，水事纠纷的数量和规模将无法控制，影响到社会的稳定［2］。当前，我国实行最严格的水资源管理，初始水权分配是建立严格水资源管理的重要内容，专家学者也对水权和初始水权的概念和分配进行了大量的研究。

1 水 权

1.1 国外关于水权的概念

1848年美国淘金潮和采矿业的发展，对水法的发展产生了重要的影响，因为当时的采金技术，用水是关键，出现了用水权的概念，后来演变为水权［3］。

在美国西部各州，州法律法规都宣告，其边界内的水资源为公众或州所有，在州政府水资源所有权下，水权是水资源的使用权，不是对水资源整体的所有权，是一种用益权［4］。澳大利亚的《水权的永久交易规定》中认为水权指水的使用权或交易权［5］。日本水权的法律含义：为实现特定的目的，排他、垄断性地利用河流流水的权利；该权利是具有物权性质的公权，是河流管理者特许的权利，其支配的客体为河流流水［6］。俄罗斯联邦将水权定义为“各种水集聚体的形式表现出来的所有权、使用权和其他权利”［7］。国外的这些观点对我国的水权建设具有一定的借鉴作用。

1.2 国内关于水权的概念

在我国民国时期，1942年民国政府颁布了中国近代第一部《水利法》，开创性地提出了水权概念，认为水权为依法对于地面水或地下水取得的使用或收益之权［8］。该法在特定历史条件下，有其缺陷性，但其关于水权部分的规定既继承了中国水事传统，也借鉴了西方水权概念。我国台湾水利法规定，水权是依法对于地面水或地下水取得使用收益的权利［9］。

新中国建立后，特别是改革开放后，我国的专家学者对水权进行了大量的研究，在借鉴了西方水权概念的基础上，结合我国实际，形成了具有中国特色的水权概念。目前，我国关于水权主要有以下几种观点。

一种观点认为水权是指水资源的使用权或收益权，也就是“一权说”。周霞［10］和赵运书［11］认为，水权一般指水资源的使用权。崔建远［12］认为水权是权利人依法对地表水和地下水使用、收益的权利。裴丽萍［13］认为，水权实质上就是水资源的非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水资源的使用或收益权。此种观点把水权限定在水资源的使用权，甚至仅仅是优先使用权［14］。

另一种观点认为水权是指水资源的所有权和使用权，也就是“二权说”。汪恕诚［15］和张军福［16］认为，水权最简单的说法是指水资源的所有权和使用权。李燕玲［17］指出，水权即水资源的产权，包括水的所有权及其使用权等。

第三种观点为“多权说”，认为水权是指水资源所有权、使用权以及经营权等一系列权利组成的权利束。该种观点强调水权的综合性，既包括民法上的所有权、使用权、经营权、交易权等，又包括行政法上的行政管理权［18－20］。

还有一种观点认为，水权的概念应有广义、狭义之分［21］，认为水权的内涵结构包括3层：①水权的公共属性，即全民所有；②水权的分配、使用属性，即水的使用权首先来自社会的配置；③水权的商品属性，即来自使用权分配所取得或经过投入经营的，且有特定形态的水体。广义的水权就包括这3层含义，而狭义的水权则仅指②和③。

1.3 产权理论对水权的影响

有学者认为，水资源产权又称水权，水权制度是产权制度在水资源领域的应用［22］，也就是说水权的界定属于产权界定的范畴。产权［23］是关于财产的所有、使用、收益、转让的一组权利组成的权利束，以及这些权利束在市场不同主体之间的分割与界定。而在资源与环境经济学里，产权被定义为配置和使用资源的一系列权利，以所有权为基础，包括所有、使用、处置和收益的权利［24］。明晰的产权由于具有排他性、可转移性和受保护性的特点使其能够在市场条件下实现资源有效配置。而水权的界定也是希望借助于产权的功能实现水资源有效配置。

2 初始水权和初始水权分配研究

水权制度包括初始水权分配和初始水权分配基础上的再分配，即水权交易。其中，初始水权的界定和分配是进行水权制度建设的基础。

2.1 初始水权的概念

关于初始水权，林有祯［25］认为初始水权是由国家初次界定的流域、河段断面或水域可开发利用水资源量的初次分配给各行政区开发利用的权限。侯成波［26］认为初始水权是指用水者通过法定的初始分配程序所获得的水资源基本用水量权。和莹［27］认为初始水权是国家及其授权部门第一次通过法定程序为某一地区（或部门、用户）分配的水资源使用权。

从上述观点可以看出，初始水权即用水者通过一定的法律程序，获得一定量的水资源使用权。

2.2 初始水权的分配体系

2.2.1 以河岸权为原则的初始水权分配体系

河岸权原则来自英国普通法，依河岸土地所有权或使用权确定水权归属。河岸权原则具有以下特点［28］：第一，与河道相邻土地占有状况相关，占有土地自然获得河水使用权；第二，权利具有延续性；第三，不会因被利用的时间先后而改变；第四，如果水权所有者给不拥有水权的人提供引水的便利，则被认为是不合理用水，其权利就会受到限制甚至丧失。在我国，古代取得用水的原则中即有渠岸权原则，现在的用水习惯中，河岸权原则也是许多地方政府调节水事纠纷的依据［29］。目前该原则仍然是英国、法国、加拿大和美国东部水资源丰富的国家和地区制定水法和水资源管理政策的基础［30］。在水资源充沛的地方，该原则有可行性，但随着社会、工业的高速发展，一些地区的水资源短缺，已不能满足人类的需要，因此这种管理模式在某些地方已经不可行了。

2.2.2 以先占用为原则的初始水权分配体系

先占用原则是指以占用水资源时间的先后来确定水权的取得以及水权之间的优先位序［31］。其核心是“先来者优先”，有以下特点［32］：一是时先权先，先占有着具有排它性的，在数量和质量上的优先权；二是有益用途，即水的使用必须用于能产生效益的活动；三是不用即废。占有权强化了水的使用性，容许以水换取经济收益，先期获得者可优先获得规定数量和质量的水，因而水量和同一水源上全部用水户的关系可以用“一损从后损，一荣从前荣”来比拟［33］。在美国的西部各州都分别建立了有关水资源占有权的管理制度和程序［34］。

2.2.3 我国现行的初始水权分配体系

在我国，传统上以人民在生活中形成的各种用水习惯为约束，实现水资源的分配。以前水资源丰富，用水量小，能基本上满足用水者的需要。但随着经济发展，用水量的增加，这种原始的水权分配方式，造成了水资源的极大浪费。因此政府在水权分配中加大行政力度，开始了以行政为主导的水权分配机制。但由于没有有效的制度规制，水权分配不合理、水事纠纷现象层出不穷，并且形成了事实上的优先权模式［35］。其表现为谁先引水、谁就有使用权；在空间配置上，中上游优先用水；在行业配置上，经济用水挤占和挪用生态用水。严重影响了水资源的利用效率，加大了水资源管理的难度并对环境造成巨大损害。

为了应对水环境日益恶化及水事纠纷日益增多的问题，我国开始注重水权初始分配制度的探索与建设。在流域层面，我国开始在重要的流域设立管理机构，在区域间制定水量分配方案。

目前我国实行以取水许可制度为核心的行政主导的初始水权分配体系，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。2006年国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》中允许了水权的转让，但其转让的是多余的、节约的水资源量。该水资源在数量上不可能很大，有一定的局限性。另外在取水许可制度中“不用则废”的原则，也具有一定的缺陷性，获得取水权的用水者，如果不使用，其用水权则就作废，尽管从时间上延长到了5年。

2008年我国开始颁布了《水量分配暂行办法》，探索在全国重要江河流域制定水量分配方案，是我国水权制度中一项起支架作用的重要制度，它的颁布实施，标志着我国水权分配制度已经基本建立。

当前，随着我国有关水权法律、法规和条例的不断完善，为水市场的构建提供了一定的依据和可行性，可以通过借鉴国外水市场的实践经验，建立有利于政府对水权流转的宏观调控的以及中国特色的水权水市场。

2.3 初始水权分配体系的构建原则

水作为商品具有其特殊性，即资源的稀缺性、可再生性、时空分布上的差异性。因此在水权分配上既需要法律、行政管理，也需要继续投入资金，建设基础设施［36］。初始水权分配体系的建设应遵循下列原则。

2.3.1 水权优先权原则

关于水权的优先序列，崔建远教授做了以下设计：①依用水目的作为标准，各个水权的位序为家庭用水、市政用水、灌溉用水、工业用水、水力用水、娱乐用水（属于环境用水时除外）；②依水权取得的时间先后确定位序；③特殊的优先权规则，如上游用水优先权；④确立征用规则。具体运作方式如下：当水资源不足时，首先适用用水目的位序规则确定的水权优先序列，2个以上水权目的相同时，适用先占用原则，当2个以上的水权不但目的相同而且取得的时间相同时，可适用特殊规则［37］。该设计得到了杨军［38］的认同。

刘妍［39］认为，水权分配要遵循以下优先原则：①人的基本生活用水要首先得到保障；②优先权因素，用水优先顺序分别为水源地优先、粮食优先、用水效益优先、投资能力优先、用水现状优先；③优先权是变化的。综合上述观点，在水权的优先序列中，首先必须满足生活用水，其它的根据实际情况，具体分析。

2.3.2 可持续利用原则

“可持续”是从时空维度上保证水资源可再生性和人类对水资源的可持续利用［40］。可持续发展意味着经济效益、社会效益、生态效益的有机协调，使社会发展获得可持续性；在时间上，它体现着当前利益与未来利益的统一［41］。在我国的黄河流域，由于其多泥沙和生态环境脆弱的客观情况，必须建立生态环境用水制度，保证其可持续发展，保障黄河健康生命的基本水量［42］。

2.3.3 公平、公正、公开、高效原则

公平、公正、公开的原则，是水权分配在社会政治层面的基本要求，是建立有效的水市场机制、促进水资源优化利用的政治经济学前提［43］。在初始水权的分配中国家处于垄断地位，只有坚持公正的原则，才能保证每个用水者在分配中的地位平等以及实现分配公平、权利公正、权益公正等权利。公开是公平、公正得以进行和实现的保障。水资源作为经济资源，其初始分配中，应该追求经济效益最大化和高效性。其分配的高效性原则［44］是指“包括经济效益、社会效益和生态效益在内总体效益高效”。

2.3.4 尊重历史、维持现状，微观协调原则

首先，要尊重取水许可制度的成果。初始水权的界定要坚持以现有水权许可为主要依据，避免给现有用水者造成不必要的混乱和纠纷［45］。

其次，要尊重历史用水习惯，即习惯用水原则。习惯水权原则主要包括地域优先原则和时间优先原则，无论以哪种情况取得水权，在初始水权配置中都要尊重现状［46］。

此外，在分配中，应结合各流域、各地区的水资源、经济、生态环境的实际情况，灵活掌握，兼顾各地人民的用水习惯。

2.3.5 政府宏观调控和民主协商原则

我国水资源所有权属于国家，在水资源配置上，国家应行使水行政管理和执法职能，制定水资源开发利用规范管理制度，保护各方合法利益，防止一些负面影响［47］。为了保证初始水权分配的合理规范，以及某些水权不被挪用，需要政府的监督和宏观调控。

初始水权分配以保障水权所有者的权益为核心，充分发展各种用水组织，建立用水利益者参与管理和协商的制度，为修正方案、解决冲突建立开放的制度框架，以“程序正义”保障水权分配的完善。另外，水权分配要走群众路线，进行民主协商，在此基础上政府再做决策［48］。因为水权分配涉及面广，是个庞大而又复杂的系统工程，必须深入调查研究［49］。

2.3.6 政府预留水量原则

不同地区经济发展程度不同、需水发生时段不同以及人口变迁等都会产生新的水量需求［50］；因此，流域水资源配置在考虑生态需水的前提下，还要适当留有余地，以便应急和备用，且政府保留这部分预留资源的水权。在我国松辽流域初始水权分配中首次提出政府预留水量的确定原则、动用原则、动用方式和管理模式［51］。

3 我国初始水权分配实例分析

水权的初始分配分为2个层次［52］：第一层次为从流域到各级行政区；第二层次为从各级行政区到不同的用水部门。

3.1 流域初始水权分配

目前，对我国的大江大河的水量分配，很多专家学者进行了许多研究，制定了多个水量分配方案。我国水资源的地区分布不均匀，南多北少，相差悬殊，与人口、经济等状况分布不相配，故北方流域初始水权的分配研究较多，而南方较少。

3.1.1 黄河流域初始水权分配

1987年的黄河流域可供水量分配方案，实现了全流域的初始水权分配；1994年制定《黄河取水许可实施细则》，规定了获得取水权的途径；1998年制定《黄河水量调度管理办法》，确定了“按比例丰增枯减”的配水原则；2002年制定了《黄河取水许可总量控制管理办法》，实施了取水许可总量控制和建设项目水资源论证制度。

裴源生［53］依据有效性、公平性和可持续性原则，构建了黄河水量分配的指标体系，并建立层次分析和模糊决策相结合的水权分配模型，通过该模型对黄河置换水量进行了分配决策，获得了较合理的结果。

胡继连［54］将黄河水资源划分4种并采用不同分配模式。生态用水采用预留模式，基本需求用水采用人口分配模式，多样化需求用水采用混合模式，机动用水采用市场模式。

佟金萍［55］等依据现状、公平、效率和可持续原则，构建了黄河流域指标体系、指标权重和分配比例的确定方法，建立了黄河流域初始水权分配的系统模型，指出1987年黄河分水方案已不适合黄河流域发展。

曹永潇［56］将黄河流域的水权分为批发水权、用水许可证和水权，并提出建立水权分配体系的步骤：①确定流域环境用水要求，②确定可分配水资源，③各省区可用水资源分配。

对黄河现行的水权制度，杨奇儒［57］指出其市场失灵与政府失灵、缺乏激励机制、水价偏低、水权交易机制没有建立的缺陷，提出了黄河水权制度创新路径：建立健全黄河法律法规；加强地表水权与地下水权联合管理；地权与水权分开，加强水权的资产性管理；建立农民用水者协会，激发农民参与水权管理的积极性；明晰初始水权，实现水权多样化。

3.1.2 松辽流域初始水权分配

2004年，松辽流域开展初始水权分配专项研究，分为6项子课题［58］：分配原则及程序、微观用水定额指标体系、分配类型和拥有期限、政府预留水量、国际河流中方侧支流初始水权分配问题、分配协商机制。这些研究对一些流域的初始水权分配具有重要的参考价值。

齐玉亮［59］等结合松辽流域水资源综合规划工作，通过对流域水资源量及对应水权的结构划分，构建了松辽流域水权体系框架。

王晓娟［60］等提出初始水权分配是传统的管理体制向现代水权管理制度转型的起点，必须在分配程序中兼顾现有体制和水权制度，即兼顾权威性和开放性的要求，突出广泛参与和民主协商的机制。

乔建华［61］等将松辽流域水权初始分配划分为2个层次：流域向区域、区域向用水户。

何俊仕［62］等以公平性、有效性和可持续性原则为指导，建立相应指标体系，并分别运用模糊决策和层次分析法对大凌河流域水量进行分配研究，最终形成合理方案。

松辽委于2006年依据公平、统一配置、宏观调控、民主协商、统筹兼顾以及以供定需原则，供需平衡分析的方法，以月为单位，对大凌河水量初始水权进行分配［63］。

3.1.3 海河流域初始水权分配

海委于2003年编制了《海河流域重点跨省河流初始水权分配基础研究》任务书，开始了流域水权制度建设工作。目前，海河流域已经在滦河、卫河、漳河上游、拒马河等河流开展了初始水权分配实践［64］。

2001年，漳河上游局创造性地运用水权水市场理论，综合运用行政、经济手段和工程措施解决水事纠纷，多次组织实施跨省调水［65］。

王文生［66］指出海河流域基本水权制度建设，应包括流域层面的赋权体系、水权分配方案的管理制度、水权转让制度。

朱晓春［67］提出了初始水权分配的5种管理模式：自由放任、协议、协商、协调、科层，并按照“交易成本最小化”原理，推荐了卫河流域不同区域适宜的水权管理模式。

海委根据充分考虑历史和现状用水；坚持公平、公正；兼顾上下游地区的利益；坚持节约用水；统筹考虑生活、生产和生态用水的5项原则，制定了永定河干流水量分配方案，并在不同来水条件下采取不同方法确定各省市分配的水量［68］。

3.1.4 塔里木河流域初始水权分配

1999年新疆自治区政府批准了《新疆塔里木河流域各用水单位年度用水总量定额（试行）》的水量分配方案。2002年，流域管理局进行水量分配方案的编制工作，制定了《塔里木河流域水量统一调度管理办法》，在流域水量调度原则、调度权限、用水申报、用水审批、用水监督等方面作出了具体规定［69］。2003年12月，自治区政府批准了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，确定了规划年多年平均情况和不同来水年份流域各地州、兵团师可供水量分配方案，确立了塔里木河流域水权建设的基础和依据［70］。为了改善下游的生态状况，完成向塔里木河干流输水的任务，胡军华［71］在阿克苏河流域建立了基于初始水权分配的适时水权管理系统。

3.1.5 黑河流域初始水权分配

在黑河流域，国家水利部先后组织制订了《黑河干流水量分配方案》、《黑河水资源问题及其对策》、《黑河流域近期治理规划》，要求在2003年以前，建立和完善水资源统一管理和生态建设与环境保护体系，并实现国务院批准的黑河干流分水方案［72］。黑河流域水权制度建设的内容应有3方面［73］：黑河干流分水方案，张掖市节水型社会建设，试点灌区水权制度建设及用水户协会建设。

3.1.6 抚河流域初始水权的分配

2005年江西省开展了抚河流域水权分配试点研究，在水量分配方案的编制中，明确了编制水量分配方案的技术路线［74］：用水权分配方案目标的确定→核实用水现状→预测用水需求→确立水量分配总量控制指标→编制水量分配选择方案→确立水量分配预选方案→运用模拟模型确定水量分配推荐方案。

杨永生［75］等在研究抚河流域水量分配中，从尊重用水现状、统一优化配置、公平与效率兼顾的原则出发，采用用水定额预测法、综合权重法、层次分配决策法进行计算，得出不同的用水方案，对其进行比较分析形成综合性的分水方案。

桂发亮［76］等在对抚河流域初始水权的分配的研究中，根据抚河的实际情况，确定了公平、公正、公开，优化配置和高效利用，可持续利用，政府宏观调控的原则；通过构建水量分配的指标体系，并利用模糊决策和层次分析法建立模型，确定各指标的权重，计算水量分配方案，并适当调整准则层权重，产生多个方案，经优选和合理性分析得最终方案。

3.2 区域内初始水权分配

周念来［77］基于区域水权初始配置的原则：基本用水优先保障原则，经济用水遵循尊重历史和现状、效率优先兼顾公平的原则。提出3种数学配置模型：计划配置、市场配置和定额配置模型。

范群芳［78］采用层次分析法集结多个专家的配水意见形成了一种水权配置模型，同时将专家能力的认可度作为评价目标，该方法在区域水权初始配置中效果很好。

4 结 论

我国是个水资源短缺比较严重的国家，为实现水资源的可持续利用的发展，必须加大水权有关问题研究，明晰初始水权，推行流域和区域初始水权分配工作，建立完善合理的水权和水权交易市场制度，实现整个社会的用水公平，缓解水资源供需矛盾，保持社会稳定，实现经济、社会、生态的和谐发展，实现人水和谐。

我国进行初始水权分配，要充分发挥政府的宏观调控作用以及市场的调节作用，加快我国水权制度建设，水权制度是实现初始水权分配的有力保障。

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（编辑：曾小汉）

Summary of Researches on W ater Rights and InitialWater Rights Allocation

LIXin，CHANG Fu-xuan，CHEN Jin
（Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Water right is currently a hot topic in the field of water resource allocation，and the definition of water rights is gettingmore andmore attention.The authors studied the various interpretations ofwater rights athome and abroad as well as the concept of initial water rights.Initial water right allocation system and its characteristic，which complied with the principle of riparian rights and priority occupation，are introduced.Moreover，the advanta-ges，disadvantages and prospects of initialwater right allocation system adopted in China at present，an executive-led with a core principle ofwater intake licensing，is also described.Then the principles of the initialwater rights allocation system are constructed.At last，the authors summarize the allocation and practice of initialwater rights in some basins and regions，and accordingly，put forward the future research targets.

water resource；water rights；initial water rights；distribution system

TV213.4

A

1001－5485（2011）02－0001－09

2010-06-22

国家“十一五”科技支撑计划重大项目（2006BAB04A15）；水利部江湖治理与防洪重点实验室开放基金资助项目（R2007－04）

李 新（1984-），男，河南陕县人，硕士研究生，主要从事水资源配置的研究，（电话）027-82828101（电子信箱）lxwater＠yeah.net。