提高质量：教育改革和发展的核心问题

杨颖秀

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

提高质量：教育改革和发展的核心问题

杨颖秀

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

教育质量是教育发展的心脏。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》将提高质量作为教育改革和发展的核心任务，具有划时代的意义。改革开放以来，我国重大教育政策虽然始终对提高教育质量予以充分的关注，但在提高教育质量的实践过程中还存在这样或那样的问题，例如，对教育质量认识的偏差、教育资源的短缺和教育质量监测标准的单一等。为此，需要以大教育质量观的视角和动态的思维审视教育质量，正确处理普及教育与提高质量的关系，为教育质量的提升创建优质的环境。

教育质量；教育改革；教育发展；教育公平

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》将提高质量作为核心任务写在20字工作方针中，明确了我国未来教育改革和发展的方向。然而，方向的定位并不等于质量的提升，提高质量是一个需要长期坚持的实践行动，对此我们需要作出深入的思考。

一、国际社会对教育质量的审视

2005年，联合国教科文组织EFA（Education for All）项目以教育质量为主题，探讨了为什么要关注教育质量以及提高教育质量应关注什么等问题。EFA报告认为，教育质量是教育的心脏，它决定着学生的发展和社会的进步。家长将孩子送到学校首先要审视教师的质量，思考孩子在学校是否能学有所得。为此，学校要解决培养什么人、怎样培养人以及谁来培养人的问题。培养什么人，要求学校科学设计培养目标，帮助学生发展其创造力和情感，获得技能、知识、价值观和负责任的态度。怎样培养人，要求学校为学生设计适合于他们发展的课程，使他们学会如何学习。谁来培养人，除学校要为学生科学设计培养目标及其有利于其发展的课程之外，还要求政府为提高教育质量提供具有支持性的政策以及拨付足够的教育经费［1］。

从国际社会对教育质量的理解来看，高质量的教育实际上是要实施面向全体学生以及促进学生全面发展的教育。面向全体学生追求的是教育应有的公平属性，促进学生全面发展追求的是保障每一个学生的学习权利。为此，世界许多国家及国际组织都纷纷采取策略，力争以公平的教育准则和权利本位的理念，为每一个学生，特别是学业不良的学生或经济背景较差的学生，提供发展的机会，践行《世界人权宣言》提出的“充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”的教育目的［2］。例如，美国实施《不让一个儿童落后法》（No Chilled Left Behind，NCLB），帮助学业不良儿童增长知识和提高能力；芬兰以耐心等待为教学习惯，保障每一个儿童都能学会如何学习［3］；加拿大通过年青学生转换调查（Youth in Transition Survey，YITS），掌握学生的成长过程；而世界经济合作与发展组织（The Organization for Economic Co－operation and Development，OECD）则通过对学生能力国际评价（Programme forInternational Students Assessment，PISA），来实现监控教育质量的目的［4］。国际社会的这一系列教育举措，不仅有助于学生学业成绩的提升，也同样能使学生体会到教师与学生之间、学生与学生之间的友谊、互助、分享、合作等伦理精神。因此，高质量的教育不是仅仅追求分数的教育，而是彰显公平和正义的教育，是传播道德和责任的教育，是惠及每一个人切身利益的普及教育。

二、提高教育质量的划时代意义

改革开放以来，我国重大教育政策已经对教育质量予以充分关注。1993年，《中国教育改革和发展纲要》就提出：“必须全面贯彻党和国家的教育方针，遵循教育规律，全面提高教育质量和办学效益。”“努力使教育质量在九十年代上一个新台阶。”为落实提高教育质量的战略目标，《中国教育改革和发展纲要》要求建立各级各类教育质量标准和评估指标体系，特别强调保证高等教育、职业教育等方面的质量。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》再次要求“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”，并且在义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、人才培养、对外开放、管理体制、重大项目改革和试点等方面，全面提出提高教育质量的具体要求。在近20年的历程中，党和国家的重大教育政策始终关注教育质量问题，充分显示了提高教育质量的划时代意义。

（一）教育质量是教育存在和发展的基础

教育的价值不在于教育活动的外在表现，而在于教育本身固有的特性，这种特性使教育有了存在的基础，有了其他社会活动不可替代的唯一性，这种属于教育自身的特性也就是教育的质量属性。因此，党和政府在民生工程中不仅提出要解决“有学上”的问题，而且要求解决“上好学”的问题。而“上好学”则是要为人们提供高质量的教育。高质量的教育是一个系统呈现的优质教育，至少应当具备三个条件：其一，基本教学条件符合学生身心发展的需要，满足教学的基本要求。具体表现于，教育经费、学校设施、教师配置等，都应以符合学生身心发展需要为标准，并应随着国际社会对教育要求的不断提高而不断改进。基本教学条件是保证教育质量的物质基础。其二，以公平为准则，面向全体学生。学生自身存在的差异性要求对其实施差异性教育，使其在先天条件不平等的基础上获得后天平等的教育，这就要求教育以公平原则为底线，为保障学生个性发展提供良好的制度设计。基于这样一种认识，公平的教育行为是无穷尽的，没有固定的模式可以套用。建立在公平基础上的面向全体学生的教育是保证教育质量的伦理标准。换言之，高质量的教育是建立在公平基础上的教育。其三，创造条件，促进学生全面发展。全面发展是社会对人的发展提出的必然要求，也是人能在社会中得以生存和发展的必要条件。强调人的全面发展是解决钱学森之问的必然选择，因为创造性人才的缺失主要不在于人的知识与智力的缺失，而在于人的精神与责任的缺失。在人缺少一种创造的精神和责任的情况下，也就无法从其已有的知识与智力中迸发出创造力。教育是为社会的发展和人的自身发展创造条件的基础设施，有义务为受教育者提供有利于其全面发展的各种条件。

（二）高质量的教育是建设人力资源强国的保障

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出：“百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。强国必先强教。”同时提出“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标。我国是一个人口大国，一方面承载着比较沉重的人口负担，另一方面也有着将人口大国转化为人力资源强国的潜能。国家要进入人力资源强国行列，就要培养数以千计、数以万计、数以亿计的各级各类人才，而人才的培养无疑又依托于高质量的教育。教育质量不仅惠及每一个人的切身利益，也对民族素质的提升、综合国力的发展起着不可替代的作用。因此，对教育的重视说到底应当是对教育质量的重视。所以，教育对人的培养不仅要在数量上达到一定的规模，体现普及性，更要使人的培养在质量上提升水平，体现公平性、创新性和强势性。因此，强调高质量教育的重要意义在于考证教育为国家发展、社会进步培养出了多少有用之才。而有用之才不仅包括尖端人才，更包括基础性人才。人力资源强国的重心应当在于人作为资源而存在。

三、提高教育质量亟待解决的问题

就教育实际而言，不仅对什么是教育质量在认识上存在分歧，而且对如何提高教育质量在行为上也存在着阻力，这些分歧和阻力构成了影响教育质量提高的主要问题。

（一）教育质量观的偏差

对什么是教育质量的认识是能否提高教育质量的前提。种种迹象表明，重知识、轻能力，重智育、轻德育，重部分、轻整体，重显性、轻隐性，重静态、轻动态等偏差正在影响着对教育质量的审视。首先，以知识代替能力的教学要求扼杀了学生发展的潜能。知识与能力虽然是相互联系的统一体，但知识并不等于能力，特别是不等于创造力［5］。我国学生在基础教育阶段的诸多国际竞赛中都能在知识领域表现出较强的优势，但在研究生阶段却无法显现他们从事科学研究的能力，知识方面的优势与对其能力的挑战相比显得黯淡无力。其次，以知识为本位的教学过程不仅冲淡了对学生能力的培养，也使他们的道德行为、情感态度等出现危机。很多学生缺乏人生规划，缺乏社会责任感，缺乏学习兴趣，甚至知识有时成为他们攫取既得利益的工具。再次，以知识为标准的人才培养和选拔制度，使少部分学生的既得利益无限膨胀，促生了新的不公平。以知识论人才不仅忽视了学生综合素质的培养，也忽视了全体学生对教育质量的不同需求。学生对知识掌握程度的不同给他们带来了不均等的受教育机会，也使全面发展的教育和面向全体学生的教育因此失衡，而这种失衡又反过来被部分人的知识光环所强化，使教育质量的本真意义再次受到冲击。最后，以知识为指标考查质量的行为导致对学生发展的误导。单纯以知识为指标考查学生的质量是一种急功近利的行为，忽视了用发展的眼光看待学生的学习动机、学习态度、学习效果、行为表现以及它们之间的相互关系。因而，多知识少能力、有分数无人格、高智商低情商的教育结果触目可及。

（二）教育质量提升资源的缺失

不仅认识的偏颇会阻碍教育质量的提升，政策、制度、设施、经费、师资、课程等资源的缺失也会阻碍教育质量的提升。特别是政策资源的作用不可忽视。因为政策是国家管理教育的基本手段，是教育战略决策的表现形式，各种教育资源的配置均须通过教育政策的制定与实施得以实现。这就不仅需要政策内容、政策体系具有科学性，也同时需要政策制定过程能够掌握影响教育质量因素的发展变化态势，据此在关键时刻能制定出解决问题的可操作性政策，以政策调控教育的有序发展和质量的可持续提升。例如，在教育资源的配置中，一方面要关注平均成本，另一方面还要关注不同利益群体的特殊需要。然而，由于长期以来提高质量政策的可操作性薄弱以及相关政策的不配套，致使教育质量的提升一方面受到教育资源不足的限制，另一方面也受到区域间、校际间教育资源巨大差异的影响，以公平为要义的教育政策目标难以达成。教育质量提升资源的缺失有多种情况，有资源数量的缺失，也有资源质量的缺失；有资源的绝对缺失，也有资源的相对缺失。资源数量的缺失会影响教育质量的提升速度，资源质量的缺失会影响教育质量的提升水平；资源的绝对缺失，会影响教育质量提升的可能性，资源的相对缺失，会影响教育质量提升的有效性。

（三）教育质量监测标准的单一

提高教育质量是一个具有相对标准的教育行动，它需要通过一定的手段对教育质量进行客观的监督和评价，以确保教育质量的真实性和发展性。然而，受认识偏差的影响，对教育质量的监测还停留在分数至上的误区之中，缺乏必要的监测制度和科学的监测标准，监测集中于对学生的学习结果主要是学习成绩的监测，忽视对学生的学习过程及其进步程度的监测，也忽视对学习动机、学习态度、学习习惯、学习环境等因素对学生学习效果的影响作用的监测，更忽视对学生能力品质的监测。这样的监测很容易构成对教育质量标准的误导，进而对有碍于教育质量提高的行为起到推波助澜的作用。教育质量监测标准的单一性是与教育质量观的片面性以及对教育质量监测缺乏管理息息相关的。长期以来，不仅在对教育质量的认识上存在着以偏概全的现象，在管理上我国也缺少专门的教育监测组织系统，习惯以行政命令、考试排队等手段代替对学校、教师及学生的监测，致使监测缺少客观性和科学性。不仅如此，对教育质量评价的目的还局限于表扬强者的思维定式，忽视帮助和提升弱者的教育目的。因此，教育质量的提高难以收到预期的效果。

四、提高教育质量的多维思考

教育质量的内涵具有多层次性，从学前教育到义务教育，再到高中阶段教育以至于高等教育，提高教育质量是一个系统工程。为此，需要以立体思维寻求解决问题的路径。

（一）确立大教育质量观

确立大教育质量观需要从三个方面入手：其一，对教育质量对象的考查要普视所有受教育者，特别是要倾注于学业成就较低的受教育者。这是基于对教育质量与教育公平二者统一性的思考。没有公平的教育，就没有有质量的教育；没有为着每一个受教育者的教育，就没有为着整个民族的教育。教育质量与教育公平是未来十年我国教育改革和发展的两翼，是党和国家教育工作的重点。如果说，以往教育质量与教育公平的失衡不排除经济条件、制度设计等因素影响的结果，而目前我国经济实力的提升和未来十年党和国家对教育改革和发展的战略抉择，已经为教育质量与教育公平的协调统一奠定了基础。那么，我们在当下强调提高教育质量的时候，就必须将促进公平阔入其中。只有这样，我国的教育质量观才能与国际社会的教育质量观接轨，也只有这样，提高教育质量的行动才能体现其价值。其二，对教育质量监测组织的设置要兼顾权力部门与非权力部门的作用。为保证教育质量的提高，需要对教育质量实施监测，这就需要改变以往以行政权力代替学术权力的倾向，设立非政府组织的教育质量监测机构，划分监测职能，保障监测行为的客观性和监测结果的科学性。目前我国已经设置基础教育监测制度，但主要还是行政部门对基础教育条件的监测。与国外对教育质量的监测相比，在监测主体、监测内容、监测方式等方面还存在着较大的差距，对此需要完善。其三，对教育质量监测评价体系的建立要科学设置各项指标，兼顾知识与能力的监测、学识与品行的监测、过程与结果的监测、学校文化与环境条件的监测等。例如，对学生学业标准与成绩要监测中止与进步情况；对教学质量要监测教师的资格、工资、质量标准情况；对教育经费要监测其充分性、公正性与分配情况；对学校氛围要监测学校的安全、纪律、学校及班级规模、学校自主权、对学生学习的支持情况等［6］。

（二）以动态思维审视教育质量

提高教育质量是一个动态的过程，但动态性却往往被忽视。因为在人们的思维视阈中，显性的、近期的、表层的、简单的现象更容易被察觉，而隐性的、远期的、深层的、复杂的现象及其内在规律则不容易被发现。因此，以动态思维审视教育质量更显得重要。据此，首先要关注教育质量相关指标的提升程度。一般来说，评价教育质量的指标是相对稳定的，评价的结果在特定的时间也是一定的。但对评价对象教育质量的分析却不能停留在静态的节点上，而是要对其质量评价的时间序列值进行分析，以便得到反映其教育质量的发展性指标，这也是关注教育对象发展过程的需要，是发挥评价的激励作用的必要选择。其次，要关注教育质量提升的相对性。衡量教育质量的提升程度，不仅要监测评价对象自身的纵向发展指标，还要以同类对象的发展指标为参照，以监测其教育质量提升的相对性。对相对性的认识也需要在动态的进程中比较同类对象发展的差异性，以观测一定的评价对象的教育质量提升程度。最后，要及时发现并解决阻碍教育质量提升的问题。任何对教育质量的监测其目的都是为了发现教育质量提升中的问题，进而对问题进行必要的诊断，并提出解决问题的对策。教育质量的提升在不同的阶段存在着不同的问题，发现问题是解决问题提升教育质量的前提。从重大教育政策对教育质量的关注来看，强调提高质量往往发生在教育改革发展的关键时期。在这样的历史时期，强调提高质量，一方面反映了教育质量对教育改革和发展存在的内在影响性；另一方面也反映了教育质量提高的动态性。教育质量提高的动态性，要求决策者不能因为教育质量在提升中存在问题而在主观上以心理账户降低教育质量的客观标准，否则，提高教育质量的行为就会受到影响。

（三）正确处理普及教育与提高质量的关系

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》在将提高质量作为教育改革发展的核心任务的同时，也提出了“基本普及学前教育”；“加快普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%”等普及各级教育的重要指标。一方面是提高教育质量的核心工作，另一方面是普及教育的明确要求，反映了国家在教育发展中兼顾数量与质量的整体思考。数量与质量是教育发展的两个观测点［7］，普及教育是提高国民素质的有力举措，常常以数量化的方式反映其发展的状况，诸如入学率、合格率、毕业率、达标率等，都是反映教育普及程度的数量指标。然而，在追求这些数量指标的时候往往会出现忽视教育质量与数量存在的内在关系，导致在追求普及教育的数量指标时，降低教育发展的质量标准的现象。例如，在20世纪80年代普及初等教育的过程中，“校校无危房，班班有教室，人人有课桌凳”是最初确立的普及初等教育的基本办学条件标准，在这样的条件下，普及率虽然有了提高，但质量却因此而难以保障，这也为后来的义务教育实施带来了一定的困难。又如，在20世纪90年代高等教育扩招的过程中，由于忽略了教育资源的供给量，导致毛入学率提高而质量下降的势头。大量的教育行为表明，忽视教育数量与质量的内在关系最终导致的结果只能是质量的下降，因为忽视教育数量与质量的关系实际上是忽视了事物在发展过程中由量变向质变转化的内在规律性。这种转化可能是积极的，也可能是消极的。因此，在国家确立了一系列普及教育的指标时，更应将提高质量作为教育改革与发展的核心工作，避免在追求数量的过程中导致质量的滑坡。

（四）为教育质量的提升创建优质的环境

教育质量的提升需要优质环境资源的保障［8］。优质环境包括正确的政策决策、人性化的制度体系、充分的教育资金、良好的教学设施以及优秀的教师等。任何一个条件的缺失都会影响提高质量的有效性。其中，政策决定着资源的配置与利益的分配方式，是重要的环境资源。因此，要保证教育政策制定与实施的民主性和科学性。制度是政策实施的必要保障，正确的政策要得以落实，不能仅仅依赖于对政策的理解，还要依托于能够保障政策实施的制度体系。因为制度是遵循一定程序和规则的管理机制，科学的制度可以克服政策的灵活性、原则性等不利于操作的特点，使政策的精神付诸实践。资金是提升教育质量的必要成本，充分的资金可以为提供良好的设施、吸引优秀的人才创造条件。任何政府为了提升其影响力均会以坚持教育公共产品的属性来增加教育投入，克服教育困境，实现教育公平。由此可见，强调优质的教育环境包括以政策和制度为主的软环境，也包括以资金和设施为主的硬环境。但软环境是目前亟须关注的，因为它是提升教育质量的理念和精神的直接反映，是影响和决定硬环境建设的先导性因素。在法律制度相对健全以及付诸实施的过程中，和谐法治应当不乏政策和制度的设计，它们会以其充分体现和谐精神的价值和特点为法律的实施创造更大的空间［9］。

［1］EFA Global Monitoring Report［EB/OL］.2005.http：//unesdoc.unesco.org/images/0013/001373/137333e.pdf.

［2］世界人权宣言［EB/OL］.［2003－01－20］.http：//news.xinhuanet.com/ziliao/content＿698168.htm.

［3］萧富元.芬兰教育世界第一的秘密［M］.台北：天下杂志，2009：112－114.

［4］王蕾.教育评价探新［M］.西安：西安交通大学出版社，2007：4－5.

［5］林崇德.创造性人才特征与教育模式再构［J］.中国教育学刊，2010（6）：1.

［6］朱益明.美国教育质量的监测［EB/OL］.2008.http：//jky.ynjy.cn/jgsz/pgyjczx/201004/1106.htm.

［7］杨颖秀.农村基础教育发展新战略的着力点［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2009（4）：72.

［8］王智超.农村中小学教师队伍建设困境与对策研究［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2009（4）：87.

［9］张文显.和谐精神的导入与中国法治的转型［J］.吉林大学社会科学学报，2010（3）：13－14.

Improve the Quality：the Core Issue of Education Reform and Development

YANG Ying－xiu
（School of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

The quality of education is the heart of educational development.“National long－term Educational Reform and Development Plan（2010－2020）”makes the improvement of the quality of education as the core mission of education reform and development has great significance.Since reform and opening，China’s major education policies have always despite their full attention to improve the quality of education，but in practice to improve the quality of education there are still issues，such as the knowledge bias of the quality of education content，resources lack of improve the quality of education and single monitoring of the quality of education and so on.Therefore，look at the quality of education in the big perspective and dynamic thinking of the quality of education，correctly handle the relationship between the universal education and improve the quality of education，and create a quality environment to enhance the quality of education are required.

education quality；education reform；education development；education equity

G521

A

1001－6201（2011）02－0138－05

［责任编辑：何宏俭］

2010－10－20

全国教育科学“十一五”规划教育部重点项目（DFA090160）；国务院学位办委托课题（2010W02）

杨颖秀（1955－），女，吉林长春人，东北师范大学教育科学学院教育管理系主任，教授，博士生导师，教育学博士。