高校内部控制建设思考

重庆大学 彭晓东 梁文军

一、概述

随着我国高等教育事业的深入发展，高校已经摆脱了只靠国家单一财政拨款的办学状况，开始进入了多渠道筹集资金办学的高速发展轨道。高校办学自主权也在逐步扩大，在高校从事传统的教学和科研任务的同时，高校还积极开展了创办高科技产业、对外投融资等经济业务，资金使用逐步扩大到基本建设、后勤保障、物资采购、校办企业产品生产等各方面。特别是近年来，随着高校的合并与不断扩招，使得我国高校的办学规模急速扩大，资金规模急剧增长。

但在高校跨越式发展的同时，也应当清醒地看到高校的资金和资源浪费、贪污腐败和职务犯罪等现象日益严重。产生这些问题的原因是多方面的，但最主要的还是高校没有建立和执行严格的内部控制制度，对重要的经济业务的各个关键环节缺乏必要的监督措施。

内部控制是指单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全与完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。内部控制包括内部控制机制和内部控制制度，内部控制机制是指单位的内部组织结构及其相互之间的运行制约关系；内部控制制度是指单位为防范经济风险，促进各项业务活动的有效实施而制定的各项业务操作程序、管理方法与控制措施的总称。当前，我国高校的内部控制制度还不够健全，许多高校还存在内部管理比较混乱、违法违纪等问题时有发生的现象，这些问题和现象都可以在高校的内部控制方面找到根源。因此，高校建立和完善内部控制制度就势在必行。本文就高校内部控制存在的若干问题及应对措施作一些分析和思考。

二、高校内部控制中存在的问题

在计划经济时代，我国高校只依靠国家单一的财政拨款方式办学，很多高校形成了重核算轻管理的现象，虽然各高校都建立了许多规章制度，但不落实、不执行，规章制度流于形式，致使高校的经济业务活动处于监督不力的状态。主要表现为预算编制缺乏科学性和严肃性，支出核算项目失控，会计控制不完善，会计信息不完整，对外投资决策程序不合规范等，给高校造成了不同程度的损失。这都是高校内部控制缺失形成的，主要原因有以下几个方面：

第一，对内部控制制度认识不足。由于很多高校长期以来重分配，轻管理和考核，内部控制观念模糊，造成内部控制系统紊乱。在我国现行高校的领导体制下，如果学校领导层面不重视、不推动，那么内部控制制度的建设和执行就很难进行下去。尽管有些高校建立了内部控制制度，但往往也是头痛医头、脚痛医脚，没有从学校整体出发建立一套完整的内部控制体系。

第二，实施内部控制缺乏主动性。随着高校管理水平的不断提高，高校管理者对内部控制已有所了解，但还缺乏对内部控制的全面理解，高校内部控制规划、设计的参加者，无论是从参与者的层次来说还是从参与者所从事的工作范围来说都过于狭窄，因此高等学校在实施内部控制时缺乏主动性。

第三，内部控制意识不强，内控制度流于形式。随着我国高校多渠道筹集资金扩大规模办学的高速发展，高校的经济活动范围也不断扩展，由于许多高校的内部控制制度没有建立健全或不执行、不完善，造成高校在物资设备采购、学生教材代购、基建修缮工程发包、对外投资等领域不断发生各种问题甚至案件。还有的高校在制订内部控制制度时，内部控制程序不规范，职责权限不牵制，形成了管理上的漏洞，为各种违法乱纪行为的发生创造了便利条件。还有一些高校的管理工作者由于对内部控制的意识不强，在实际操作中，会借口内部控制制度内容和程序复杂而片面地将其简化，造成有章不循、执行不力、违章不究的现象，使内部控制流于形式，影响了内部控制制度的有效运行。

第四，内部控制设计缺乏全面性。目前高校内部控制规划和设计所应用的内部控制理论还局限在“内部牵制阶段”，内部控制的设计缺乏在全校各个部门的相互沟通与协调的基础上，从全局的角度进行规划和设计，控制目标还仅仅局限于防错纠弊、保证会计资料的真实性、资产的安全和完整性，未能把控制风险确定为内部控制目标，只重视对钱、财、物的控制，而忽视对人员素质、道德标准、信息等的有效控制。

第五，未能有效执行已建立的内部控制措施、方法、程序。高校管理工作虽然越来越强调内部控制，但已建立的一些控制措施、方法、程序在执行中还是难以保证全面执行，实际执行中的灵活性使得内部控制失去了应有的刚性和严肃性。再加上由于内部控制措施、方法及程序跟不上形势的发展，严重影响了执行的效果。有的高校在制定内部控制制度时，没有对内部控制的外部环境做深入全面的调查研究，内部控制目标定位不明确，内部控制制度可操作性不强，造成内部控制权责不清，内部控制制度得不到切实有效的执行。

三、高校内部控制完善对策

根据上述分析，可采取以下措施完善高校内部控制：

第一，改善内部控制环境。控制环境是内部控制要素的基础，控制环境设定了单位的内部控制的基调，影响员工对内部控制的认识和态度。因此必须加强对高校内部控制环境的建设。

高校应优化内部组织架构，加强内部控制制度的建设，科学合理地划分各个职能部门的职责和权限；不断顺应现代内部控制理论的要求，建立和完善必要的内部控制风险评估机制；设置独立的风险评估部门，定期为学校的管理层提供风险评估报告；将内部控制理念作为学校的大学文化理念，在师生员工中广泛宣传和推广。要不断完善学校治理结构，改变高校现行的上令下行的组织管理体制，形成各级管理层和员工相互配合、相互牵制、权责利明确的组织构架；建立监督有力的机构，并形成畅通的信息反馈通道，使管理信息在各管理层之间及时传递，形成对权力的有效制约。要提高学校最高管理层对内部控制的重视程度，不断加强和完善内部控制制度的建设，内部控制制度涵盖机构设置以及人员分工方面的制度、经济业务及财务管理等方面的制度；重点要强调单位责任人对内部控制制度的建立健全和执行负总责。

第二，建立内部控制评价机制，加强责任控制。在学校内部广泛开展以“深化内部控制理念，落实内部控制措施”为主题的创建活动。学校根据各自的具体情况，对各部门的内部控制状况进行检查、考核和评价，分解、确定内部风险控制环节，落实各部门、各岗位的管理职责，强化风险管理责任，提高各岗位风险防范的意识和能力。加大推进全员风险管理、落实岗位责任的力度，将内部控制管理由个人行为提升为整个学校的整体行为，实现从单个风险部门的防范转向全员整体防范，使学校内部控制管理水平迈向新台阶。要建立科学合理的分级授权批准制度，学校各级管理层只能在授权范围内行使职权和承担责任，学校各部门管理人员处理经济业务时必须经过授权批准才能办理相关业务，对于超出授权范围的特殊业务应经过特别授权才能处理，只有经过授权批准的人员方才可接触资产和记录，以最大限度地保护学校资产的安全和完整。科学合理设置内部组织机构并划分职责权限，以确保不同部门和不同岗位职责分明、相互监督和互相制约。坚持不相容职务相分离的内部控制原则，对一些关键性岗位，比如货币资金收支、资金审批和拨付、物资设备采购、基建修缮工程等，要建立严格的奖惩制度，落实岗位责任制，实行责权利相结合。

第三，健全内部审计监督制度。内部控制制度的有效运行离不开一个良好的内部控制系统，这就需要对内部控制制度的建立和执行进行严格的监督，这种监督通常是通过内部审计来实现的，在高校整个监督、评价体系中，内部审计部门应当充分发挥主导作用。通过实施内部控制审计，全面评价内部控制系统的运行效果和运行质量。从另一个层面讲，内部审计其本身也是内部控制系统的重要组成部分。因此，内部审计要不断增强独立性，高校的管理层应从战略的高度，充分认识内部审计对高校管理的重要性，建立一个强有力的责、权、利相结合的内部审计机构，并为他们创造一个宽松的政策环境和工作环境，使内部审计人员安心工作。另一方面内部审计机构应由高校的行政一把手亲自领导，赋予其独立的地位，在组织上给予充分的保证；要给内部审计开展工作提供必要的资金和设施保障，使内部审计真正发挥其应有的作用。

第四，加强风险管理职能。现阶段，随着我国经济体制、政治体制、科技体制不断的发展变化，高校不再是一个封闭的小环境，经营风险、财务风险、职务犯罪风险、道德风险、法律风险等各种风险在不断加大，高校只有在控制风险的基础上，不断提高内部管理水平，才能谋求更大的发展。针对缺乏风险管理意识的问题，其对策可以是在规划设计学校的内部控制目标时，就应从加强风险识别、风险分析和判断、风险防范出发，加强内部控制风险意识。在这样的要求和背景下，通过引入预警机制，建立风险评价模型，加强对学校财务状况的综合评价，全面考核和评价学校在负债和风险方面的承受能力。

总之，内部控制是高校自我约束、自我调节的内在机制，是保护高校资产安全完整、防止风险行为发生的重要基础，也是强化高校加强内部管理、确保教育事业正常有序运行的重要措施。内部控制对于促进现代办学体制的改革，建立现代大学管理制度，提高资金使用绩效都有着及其重要的意义，对促进高校健康、有序、高效运行也起着同样重要的作用。

［1］刘春晖：《新形势下高校内部控制有效性思考》，《财会通讯》2011年第11期。