农民工社会养老保险困境及成因——基于一种社会公平的视角

朱圣坤，陈 媛

（浙江财经学院 财政与公共管理学院，杭州 310018）

农民工社会养老保险困境及成因
——基于一种社会公平的视角

朱圣坤，陈 媛

（浙江财经学院 财政与公共管理学院，杭州 310018）

大量的以农民工为主的农村人口流向城市，对我国养老保险制度提出了严峻挑战。经济收入低、城乡二元化社会结构、碎片化的社会保障格局等原因造成众多农民工无法享受社会养老保险。梳理造成这种困境的各种深层次原因，不仅是社会公平价值观的强烈诉求，更是将来社会养老保障制度进一步完善的思路所在。

农民工；社会养老保险；社会公平

根据国家统计局测算，2009年我国农民工总量约为22 978万人[1]。农民工特殊群体是我国工业化、城市化和现代化建设的巨大推动力量，为我国由传统农业文明向现代工业文明的过渡做出了突出贡献。从长远看，中国城市化水平还需进一步提高，不管是主动流向城市的农民还是失地农民，其数量都会继续增加，并将长期作为一个特殊群体而存在。然而，我国社会保障制度改革20多年来，与农民工联系密切的社会养老保险改革仍步履维艰，其困境及成因是多方面的。

（一）捉襟见肘的尴尬经济局面是农民工放弃福利权利的根源

2006年，我国基尼系数为0.496，2007年已升至0.48，2010年升至0.5左右，早已超过了国际警戒线[2]。基于世界银行的估计，2009年，中国每天消费低于1美元的1.5亿人口中，基本上全生活在农村[3]。事实上，农民没有享受到城市居民所享有的住房公积金、失业保险、工伤保险、企业年金等社会保障待遇，如果考虑上述因素，那么测量的城乡差距其倍数可能会更大。另据调查，农民工中，认为城市生活费用高的占43.4%，认为工资低的占54.7%；需要供养2个或2个以上子女的占65.7%，需要供养1个及1个以上兄弟姐妹的占16.9%，于是他们的收入就显得微不足道[4]。从中不难看出，农民工的家庭负担过于沉重。市场经济中，农村传统的生产力水平无法与城市现代化生产力水平相竞争。农民前期家庭经济积累难以支持现代文明对生产效率的要求和现代水平的消费。跨地区的经济猎寻虽然释放了土地中的隐性失业人群，但异地就业发展由于主客观原因始终缺少可持续保护机制，这使得摆脱土地束缚的农民工一旦丧失就业能力或者碰上经济不景气，随即会陷入个人支付危机，导致生活步履维艰。

农民工有限的收入在养家糊口的前提下，还要拿来改善住房、置办家具、供孩子上学。异地就业的确提高了农民工的收入，但这种收入最终也只是与不断攀升的物价相抵靡。再者，随着社会的发展也增加了个人遭遇各种风险的机率，农民工偶尔的储蓄会在他们权衡利弊的情况下偏向那些近期更易出现的风险（如疾病、孩子结婚等)。拥有土地的农民工尚且如此，失地农民的状况就更差了。农民因征地而失去土地后，尽管国家依法给予了安置补偿费，但补偿费在农村集体经济组织和农民之间分配往往不甚合理，况且补偿标准普遍偏低，广大失地农民生活难以有持续性的保障。此外，各种安置补偿工作不到位，相关社会保障政策的缺失，导致失地农民只能在城市化的洪流中跌跌撞撞。

社会保险的典型特征是需要个人靠有限付出换取社会力量以抵御风险。但任何需要个人拿限期收入进行投入的政策都将受到个人经济能力的掣肘。即使农民工有参加社会养老保险的意愿，也只是缴投低档保险金。一般来说，社会保险采取多缴多得、少缴少得的原则。这样，城乡居民未来享受的社会保障权益差距明显。而社会保障的待遇差别无疑会进一步加剧马太效应，导致贫困积累。如政府不引起注意，那么建立和谐社会的口号中将充斥杂音。

（二）割裂的劳动力市场和灵活性缺失的社会养老保险制度

我国城乡二元化社会结构严重制约着农业现代化、城镇化的发展，使得城乡差距越来越大。在城乡分割的二元化经济体制下，形成的上层建筑也有着明显的二元化分割性。长期以来的城市优先发展战略，造就了畸形的城乡有别的社会保障制度，农民工成为城镇居民中的“二等公民”，他们的权益尤其是社会保障得不到重视[5]。城乡之间的待遇鸿沟暴露出社会的不公平。

以二元化户籍为特征的社会经济制度在计划经济时期确实发挥了作用，但在市场经济条件下，已经严重阻碍了生产要素（尤其是劳动力）的优化配置。这就导致进入城市就业的农民工不能够与城市职工同工同酬，享受同等待遇，社会保障制度也难以覆盖到他们。这种二元化的社会经济制度使得他们备受歧视（连现有的失业率也只是统计城镇职工的登记失业率，并不包括农民工在内）。自劳动力自由流动以来，建立在户籍制度之上的二元化结构面临着严峻挑战。而这种对原有制度的挑战正是靠新出现的、游离于城乡之间的农民工的尴尬境遇推动的。上层建筑（如社会保障制度）的变动有着明显滞后性，如仍保持僵化不变，必然有碍市场经济的深层次推进。实际上，如社会养老保险制度不将新出现的农民工纳入覆盖范围，必然影响经济建设的进程。落后的旧制度改革愈是缓慢，阻碍的表征愈加明显。

由于农民工职业的不稳定性，需经常变换工作城市，他们的社会保险关系转移接续、子女教育等问题的解决较为困难。为此，必须进一步加快户籍制度改革步伐，打破劳动力市场的城乡分割，消除劳动力市场发展的体制性障碍和那些针对农村劳动力进入城镇就业的歧视性政策及非均等的国民待遇，逐步打破正规部门和非正规部门就业者的身份界限，实现人口的无障碍流动，促进劳动力在城市与农村之间自由流动，使劳动力在公平的基础上竞争、择业。现在，绝大多数农民工没有社会养老保险。即使参保，由于农民工多在非正规部门就业，职业的不稳定性使得他们较为频繁地变换职业、从业时间、工作单位及工作城市。于是，职业的不稳定性导致社会养老保险关系的嬗变。一旦保险关系不能顺利快速地实现流转，农民工工作的变动就会激化其退保行为。虽然我国《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已经出台，但很多细节问题未做出具体规定，在实际操作中还缺乏一定的灵活性。

职业的不稳定性是农民工向城市易位、转变为市民的最大障碍。各地千差万别的社会保障政策更加剧了这种易位的难度。大多数省份社会养老保险的省级统筹是通过建立省级调剂金制度来实现的，即由省级相关部门根据各县（市）基金收支状况进行调剂。很明显，这并没有实现养老保险基金全省范围内的统收统支[6]。这样，农民工在办理养老保险关系接续时，不仅在不同省份，甚至在同一省份的不同城市之间都因为没有统一的标准而困难重重。2010年以前，农民工社会养老保险个人账户可以在各省、各地之间自由流动，但根据规定，农民工变换工作时虽可以退保，但却只允许带走个人账户的缴费金额，农民工基本养老保险社会统筹部分则留下。这无疑是农民工社会养老保险权利的损失，而损失掉的权利（社会统筹部分）客观上却补充了当地的社会保险基金，弥补了当地的资金缺口。2010年以后，农民工社会养老保险关系可以在全国范围内实现转移和接续，但对于那些已经缴费很多年而又退保的农民工来说，由于对他们丧失掉的统筹部分如何弥补没有新的规定和指导细则，这部分人重新参保时无疑顾虑更多。

（三）碎片化的社会保障格局造成公平和效率的双重损失

国家“七五”计划提出社会保障概念以来，经过20多年的努力，尤其是上世纪90年代以来的改革和建设，我国社会保障体系的基本框架已经形成，但从覆盖的要求来看，目前已经形成的社会保障覆盖框架仍有较大局限性。

城镇职工社会养老保障制度已经基本形成，农村社会养老保险工作正在加紧试点，而唯独针对农民工的社会养老保障制度缺失。农民工几乎处在现有社会保障体系之外，只有少数农民工拥有一二项水平低、稳定性差的社会保障。社会保障之所以被当今人们推崇，并不只在于“保障”二字。不患寡而患不均的社会心理决定一项制度能否有效更取决于“公平”二字。公平的价值诉求根源于社会成员的愿望，政策只是这一愿望的外在形式。因此，社会保障政策的出台和实施更应注重“社会”这一价值的体现。如单纯出台加剧碎片化格局的社会保障政策，那么不公的群体间待遇差别、有无的群体间待遇质别，最终只会酿就矛盾的加剧和效率的损失[7]。覆盖不全面的社会保障政策在公平和效率双重视角的考量下都将是失败的。

社会养老保险制度的变革也并非简单设计出针对新出现群体的狭隘条例，否则，只能是脚疼医脚、头痛治头的片面改良（甚至称不上改良)。社会保障是一个整体，虽由社会发展带来的不均衡利益格局使得目前建立起一个大一统的社会保障制度困难重重，但也不能仅仅将新增群体纳入“保障”体系就草草完事。政府如仅用碎片化方式来追求保障范围的全面化，那么所谓的“社会保障”只能是个零散的“群体保障”系统，“社会”应有的系统化内涵远远不能体现。碎片化的社会保障最终只会导致公平正义的碎片化、矛盾的分散化[7]。因此，企图实现公平继而追求效率的社会保障动机也只能是空谈。所以，农民工社会养老保险问题的解决不仅是一个从无到有的过程，更应是各种配套措施、各种离散化制度走向整合的过程。

（四）农民工权利地位的失衡和政府承担责任的不均等

农民工贫困不仅是经济上的，更重要的是权利被剥夺。长期以来，农民工很少有参政议政的权利。全国人大是我国最高权力机关，是公民实现政治参与的主要途径。然而占全国人口70%左右的农民所产生的全国人大代表比例还不到9%，农民工则更少。农民工是改革开放以来形成的新的社会阶层和特殊群体。在现实生活中，农民工属于弱势群体，承受着许多不公正的待遇，许多合法的权益得不到有效保证。这主要由于他们政治权力的缺失，缺乏利益诉求的途径。在最能体现民主的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，农民与城镇居民每一代表所代表的人口数为4:1，显然有失公平。以农民工为代表的弱势群体因不能享有相应的权利（起点不公平）只会在市场竞争中变得更加弱势。值得欣喜的是，这一选举法将做出修改，明确规定农村与城镇居民每一代表所代表的人口数将变成1:1。农民工的政治地位提高以后，希冀着他们能通过政治途径争取更多的合理权利。

社会养老保险的责任主体为政府、企业和个人。政府由于拥有其他主体不具有的资源、行为能力和优势，使得它在责任体系中处于核心地位。政府能够利用手中的各种资源（尤其是权力资源）承担起社会养老保险的立法、财政、管理和监管。因此，社会养老保险制度的完善与否，很大程度上取决于政府责任是否到位，即政府立法责任的滞后性是制约我国农村以及农民工社会养老保障制度建立的重要原因。相对于整个国家社会养老保障法制滞后的现实而言，农村社会保障立法很长时间内是空白。社会保障制度改革20多年来，尚未有一部完整的社会保障法出台。城市尚可以用政策、法规和条例来代替法律，而农村、农民工却长期处于制度覆盖的盲区。此外，财政出资责任的缺失也是农民工社会保障制度建设滞后的又一重要原因。据有关统计，在我国财政资金的分配比例中，社会保障支出所占比例仅为10%左右，远远低于西方发达国家水平。而这仅有的10%的资金投入，绝大部分也都给了城镇居民[8]。所以，政府有时正是社会不公平的制造者。这无疑也表现出政府在承担社会保障责任时的不均等。

（五）主客观原因造成农民工狭隘的风险意识

多数农民工没有针对长期风险的防范意识，缺失的群体利益谈判机制降低了农民工维权的可能性。他们中多数会认为倘若没有了收入，哪里还谈得上为未来储蓄。特别是失地农民在激烈的就业竞争压力下，努力工作，赚取工资是生活可以持续下去的最大保障。客观上看，农民工主要从事脏、累、重的工作，这些工作的风险远高于一般工作，一旦遭受风险（老、弱、病、残），农民工受到的打击将使得本已拮据的生活变得更加艰难。因农民工的教育水平较低，考虑问题不深入，只看重眼前经济利益往往使得他们难以度过未来的“风险岁月”。

农民工多是身强体壮的年轻人，他们需要连续缴费15年才能享受社会养老保险，这对年轻的农民工来说诱惑性不大，对生活的美好憧憬掩盖了他们对未来生活的不确定性预期，他们自认为通过年轻时的艰苦拼搏，足以换来一个无所担忧的老年生活。这种想法也就消弭了他们参与社会养老保险的动机。此外，由于我国长期以来社会养老保险制度的不完善，并未在众多的农民工中形成稳定的制度受益对象，亿万农民工还没有见到足以令他们产生“效仿”冲动的受益群体。因社会保障制度的不健全、不完善，相关保障制度未得到有效执行，也让农民工丧失参保的信心。

[1]中华人民共和国统计局农村社会经济调查司.2009年农民工监测调查报告[EB/OL].(2010-03-19)[2010-09-25].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

[2]收入差距拉大影响社会稳定 分配制度改革成共识[EB/OL].(2010-09-22)[2010-09-25].http://news.sina.com.cn/c/2010-09-22/012721151280.shtml.

[3]杨宜勇.央视“面对面”[EB/OL].(2010-08-24)[2010-09-25].http://video.sina.com.cn/v/b/37266205-1672548444.html.

[4]于伟，秦玉友.农民工教育培训状况及对策研究[J].东北师范大学学报:哲学社会科学版，2007(5):5-9.

[5]刘芸.外来务工人员社会保障法律体系的构建[J].温州职业技术学院学报，2010(1):58-61，85.

[6]彭宅文，乔利滨.农民工社会保障的困境与出路——政策分析视角[J].甘肃社会科学，2005(6):174.

[7]郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学，2009(3):50-58.

[8]郑功成.收入分配改革与中国社会保障发展战略[EB/OL].(2010-09-03)[2010-09-25].http://www.cnss.cn/new/sblt2/ljnh/sjnh_1_1_1/nhsk/bwldfy/201009/t20100903_249776.htm.

[责任编辑：饶江红]

Trouble and Cause of Pension Insurance of Migrant Workers——From the View of Social Fairness

ZHU Shengkun, CHEN Yuan
(School of Finance and Public Management, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou, 310018, China)

A large number of rural populations, mostly migrant workers, flow into the city and poses a great challenge to our pension insurance system. The low income, different urban and rural social structure, separated social insurance system and other factors contribute to the failure of migrant workers to enjoy the pension insurance system. Exploring the in-depth reason for this not only is the call of social equality values, but also provides the hint to further improve the pension insurance system.

Migrant workers; Pension insurance; Social equality

F840.67

A

1671-4326(2011)01-0048-03

2010-10-05

朱圣坤（1985—），男，河南商丘人，浙江财经学院财政与公共管理学院硕士研究生；

陈 媛（1987—），女，江西抚州人，浙江财经学院财政与公共管理学院硕士研究生.