“城市圈”维度下的生态补偿标准探析

黎 桦

（湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

1957年，法国地理学家戈特曼首次提出了大都市圈概念，用以概括一些国家出现的大城市群现象。2007年底，自“武汉城市圈”和“长株潭城市群”获批“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区”后，我国官方正式批准的城市圈数量已达六个。①城市圈除了有资源共享和产业分工等经济功能外，生态环境的保护功能无疑也是其一个十分重要方面。这一点从我国官方对城市圈的“资源节约型和环境友好型社会”定位上可以很清楚地显现出来。就生态保护而言，生态补偿标准的建立无疑是其至关重要的一环。虽然在国家层面上，国务院已将《生态补偿条例》的起草列入议事日程，其起草工作也已全面铺开，但就生态补偿的标准问题而言，是否一部《生态补偿条例》就能解决？尤其对于城市圈这种特殊生态而言，其补偿标准又当作何种探讨？

一、我国生态补偿标准确立的困境

（一）理论困境

当前我国生态补偿标准制定领域所面临的最大困境主要集中在补偿标准的测算和确立上。理论界对生态补偿标准的核算方法可谓众说纷纭，并未能形成统一而行之有效的计算方案，主要的计算思路主要有以下三种：（1）从生态建设成本核算的角度来确定[1]；（2）从生态效益的角度出发，通过对生态系统服务功能的价值核算来确定；[2]（3）以生态系统服务价值量为参考值，结合当地经济发展水平和生态破坏具体情况来确定。[3]

笔者认为，第一种计算思路极易导致过低补偿的情况出现。因为其仅仅将生态建设成本作为计算补偿标准的考量因素，而并未从社会公平角度出发充分考虑这种补偿额与被补偿人所受的损失是否相当的问题。第二种计算思路却极易导致过高补偿的情况出现。此种思路下主要通过市场价值法（亦称生成率法）、替代成本法和影子价格法等计算方法进行标准测算，这些方法都将复杂的生态系统因素进行量化，为追求可操作性而将一些其他因素或忽略或简化，从而造成测算结果往往偏大。在此我们以市场价值法为例，市场价值法主要利用因环境质量变化引起的某区域产值或利润的变化来计量环境质量变化的经济效益或经济损失。这种方法把环境看成是生产要素，环境质量的变化导致生产率和生产成本的变化，用产品的市场价格来计量由此引起的产值和利润的变化，估算环境变化所带来的经济损失或经济效益。[4]例如，某地大气环境中SO2浓度超过SO2对农作物影响阈值，引起作物减产。设此农作物亩产为q，由于污染使农作物减产百分数为α，污染农田面积为S，该农作物价格为 P，则大气 SO2超标引起的农作物损失 L为：L=P·S·q·α。此时，在α值的确定过程中，极易将其它因素纳入计算而使得计算结果偏大。第三种计算思路使得补偿标准具有不确定性，可操作性差。其主张采用浮动的补偿标准，根据特殊地域内的具体实际情况来确立补偿标准，此种模式虽然可以确保补偿标准的社会公平性和合理性，但使得补偿标准充满了不确定性，操作起来十分不便且极易因人为因素而破坏其本身的公平性。

由此，我国当前在统一生态补偿标准的确立上面临理论上的困境，其也是导致我国《生态补偿条例》出台滞后的一个十分直接的因素。

（二）现实困境

（1）经济发展的不平衡加剧

当前我国经济发展的不平衡主要体现在东、中、西部之间经济发展的不平衡和城乡之间经济发展的不平衡上。从东、中、西部之间的角度来看，1990年东、中、西部农民的人均纯收入分别是：997.56元、654.74元和564.84元，而到2005年，其分别是：5123.40元、3029.16元和2355.61元；[5]从城乡之间的角度来看，城乡居民收入从1998年的2.52：1扩大到2008年的3.31：1，电力、石油、金融等行业收入远远高于全国平均水平，差距高达10倍。②以上只是从东、中、西部和城乡的平均水平出发来看，如果涉及东部发达地区的城市和西部落后地区的农村，则其差距将更加惊人。且从以上数据我们也不难看出，我国当前经济发展不平衡的现状是进一步加剧的，这无疑使得统一生态补偿标准的制定变得更加艰难。

（2）标准测算与经济发展水平紧密挂钩

之所以谈到经济发展不平衡对统一生态补偿标准的制定构成巨大的障碍，是因为生态补偿标准在制定过程中，无论采取何种测算方法其最终的标准还是要反映到补偿数额上来，而这些补偿数额在测算的过程中无论采取何种方法都要立足于当地的物价水平、收入水平等经济因素。如果在这些因素存在显著差别的情况下，采取统一的标准则必然产生某些地域认为补偿标准过高而一些地域却认为标准标准过低的现象。在此我们依旧以前文提到的市场价值法中所列举的事例为例，在L=P·S·q·α公式中，一方面 P的值即特定农产品的价格在全国范围内本也就很难有统一的价格，另一方面如果强行划定一个统一价格则必然使得发达地区认为价格显低而落后地区难以负担。若此，也违背了生态补偿标准制定过程中的维护社会公平原则。

由此，就我国当前的经济发展现状而言，在全国范围内建立统一的生态补偿标准无论是在理论上还是在现实中都是存在巨大瓶颈的。但就“城市圈”而言，其是否也面临同样的问题呢？是否具有切实可行的方案？

二、“城市圈”维度下生态补偿标准的理性分析

虽然我国当前在全国范围内制定生态补偿标准面临困境，但在“城市圈”的语境下其确立却是必须的，且其较之于国家层面的标准制定更具有可行性。

（一）必要性分析

（1）生态补偿制度的建立是“城市圈”建设的应有之义

从官方对“城市圈”建设的定位便可以看出生态补偿制度的建立在“城市圈”的建设中是必不可少的。首先，官方将“城市圈”定位为“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区”，由此可以看出生态环境的保护是其中一个十分重要的内涵。其次，时任湖北省省长的李鸿忠③在主持召开省政府常务会议，审议并通过《关于加强环境保护促进武汉城市圈“两型社会”建设的意见（送审稿）》时指出：“生态环境保护是武汉城市圈两型社会建设最核心、最重要的内容”。④由此也不难看出生态环境的保护是“城市圈建设”至关重要的一环。而就生态环境的保护而言，生态补偿制度的建设无疑是其中一个非常有力的举措。从理论上，学者们纷纷通过公共物品理论、外部性理论[6]、生态正义[7]理论等为生态补偿制度的建立立论；从实践上，我国当前十分急迫地进行《生态补偿条例》的起草工作也从一个侧面上反映了其在生态环境保护领域的重要性。由此也不难看出，生态补偿制度的建立是我国“城市圈”建设的应有之义。

（2）制定生态补偿标准是生态补偿制度实施的必要步骤

在生态补偿研究中，区域空间补偿标准的测算和确定是生态补偿从理论走向实践的关键环节。[8]生态补偿制度的实施必须依据一定的补偿标准进行，脱离既定的补偿标准而谈生态补偿制度无疑是苍白的，一方面会使得在具体的补偿操作过程无法展开，另一方面如果脱离标准而直接实施补偿行为则违背了生态补偿制度以维护社会公平为存在价值的初衷。由此可以推知，我国“城市圈”维度下的生态补偿标准的制定是无法忽略的。

（二）可行性分析

（1）“城市圈”立法先行先试权的支撑

当前，我国“城市圈”在制定生态评估标准过程中行使先行先试权是具有充分的法律依据的。《宪法》第五条第三款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第六十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”其第六十四条还规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”《地方组织法》第七条第一款同样规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”由此，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情况下，地方法规可以在法律和行政法规存在缺失的领域进行先行先试。2006年国务院《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见中提到：“批准天津滨海新区为全国综合配套改革实验区。要按照党中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际出发，先行先试一下重大的改革开发措施……”[9]更为“城市圈”行使先行先试权提供了更为直观的依据。

我国当前，《生态补偿条例》尚处于起草阶段，国家层面的生态补偿标准并未制定，无疑为“城市圈”先行先试提供了很好的契机。

（2）“城市圈”内部的均衡性支撑

所谓“城市圈”，是指在城市群中出现的以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作，一体化的圈域经济现象。其往往具有以下特征：区域内城市高度密集，城市间具有建立在分工明确、各具特色、优势互补基础上的密切的经济联系。换言之，从地理位置而言，“城市圈”内部的城市都是集中在同一区域的；从内部社会经济发展水平而言，城市之间的联系十分紧密，发展水平也不至于十分悬殊⑤。由此，“城市圈”内部城市之间的这种均衡性和紧密联系性使得在其内部制定统一的且具有操作性的生态补偿标准是可行的。从某种程度上说，生态标准的制定在“城市圈”的维度下更具有统一制定并付诸实践的可能性。“城市圈”模式在一定程度上缓解了我国当前生态补偿标准制定上的艰难局面。因为，一方面“城市圈”内部更加急迫地要求建立生态补偿制度，另一方面“城市圈”内部又更加适于制定统一的生态补偿标准，因而其二者之间存在某种契合，只要“城市圈”在法定的范围内积极行使先行先试权，其生态补偿标准的制定便是可行的。

三、对我国“城市圈”维度下的生态补偿标准的思考

（一）以维护社会公平为原则

建立生态补偿制度的目的是为调整区域生态资源损益的分布不平衡，进行利益的再分配[10]。生态正义理论[7]也作为其一个十分重要的理论支撑而被广泛地探讨。由此，生态补偿标准作为生态补偿制度付诸实践至关重要的环节无疑应当以维护社会公平为指导原则。因而，在具体标准的制定过程中采用“一刀切”的方式制定补偿标准的方法应当坚决予以摒弃，应当从实际情况出发制定补偿标准，将维护社会公平作为首要考量因素。在确定以此为大前提的条件下，才可以进一步谈该如何制定“城市圈”生态补偿标准的问题，否则一切的努力都将不具备存在的意义。

（二）“城市圈”应当积极行使标准制定先行先试权

正如前文所述，我国当前所面临的实际情况是便于“城市圈”行使先行先试权的。其一方面可以解决“城市圈”生态补偿标准的制定问题，另一方面或许会为我国生态补偿标准的制定寻求一种新的解决思路。

在此我们将城市圈分为两类：一类，是以“武汉城市圈”为代表的同一地方行政区域内的城市圈⑥；另一类，是以“长江三角洲城市圈”为代表的非同一地方行政区域内的城市圈⑦。对于前一类的“城市圈”行使先行先试权制定内部生态评估标准相对简单，在操作层面上，只需通过地方立法制定标准即可，例如：“武汉城市圈”如想制定统一的生态补偿标准，只需湖北省通过地方立法制定针对该城市圈的补偿标准即可；对于后一类的“城市圈”则可通过地方联合一致立法的形式加以解决，例如：“长江三角洲城市圈”制定生态补偿标准则需要上海市、江苏省和浙江省三方通过联合一致针对城市圈内的城市生态补偿标准进行立法加以解决。后一类“城市圈”标准在地方立法制定之前还需有一个地方之间的磋商过程，并且，任何一方的立法滞后行为都将导致补偿标准在“城市圈”内的不完全执行。这便要求地方要积极配合，摒弃小团体利益，顾全大局。当然“城市圈”在行使先行先试权的过程中必须依据严格的法定程序，让社会主体充分参与进来征询其意见、接受其监督，和要做到充分的信息公开等是另一个层面的问题，自然必不可少。

（三）建立国家和地方生态补偿标准的二元模式

针对我国当前的立法实际，确立国家和地方生态补偿标准的二元模式不失为一种很好的选择。“城市圈”的补偿标准确立方式可以如前文所述的方式进行制定。确立此二元模式具体应当做到以下两点：

（1）国家层面上的补偿标准宜粗不宜细

在国家层面通过《生态补偿条例》或者其它规范性文件制定的生态补偿标准应当遵循宜粗不宜细的原则。我国当前在生态补偿标准的测算和确立上之所以会出现前文所说的各种不同思路是由于我国当前过渡阶段复杂的社会现状和经济现状决定的，社会发展和经济发展的不平衡性就决定了无法在全国范围内建立统一的可供执行的标准，如果强行采用“一刀切”的做法则自然会出现标准过高或过低的现象。由此，在国家层面上制订的生态补偿标准可采取以下几种做法：①确定补偿标准时适度放宽，确立较为宽松标准，同时授权地方根据实际情况制订其补偿标准报中央批准通过；②在每一不同领域确立几套不同的标准供地方选择采用，选定后报中央审查批准；③不直接制订统一的补偿标准而确立一套标准制订方案，授权地方依据确立的方案根据其实际情况制订补偿标准报中央批准生效。

（2）“城市圈”内部的补偿标准应注重可操作性

“城市圈”内部的生态补偿标准标准应当立足于其实际情况，应当更加注重标准的统一性、确定性和可操作性。正如前文所言，“城市圈”内部标准的制定不同于国家层面标准，其不存在全国范围内经济和社会发展的显著不平衡性，相反，其内部城市间的发展相对较为平衡，且相互之间的联系十分紧密，便于在内部制定统一标准，这是一个方面；另一方面，从二元模式的分工来看，国家层面制定适度宽松的补偿标准是便于在维护社会公平的前提下对地方补偿标准的制定提供指导，地方则应当根据其自身的实际情况制定统一的明确标准。

在具体操作上，首先应当根据“城市圈”内部的各自物价水平确定补偿基准价并规定价格修订机制以方便测算；其次，应当在坚持补偿与损失相当的基础上进行标准的制定工作，既不能因补偿标准过高而使补偿人难以负担，也不能因补偿标准过低使被补偿人蒙受损失而导致补偿制度不能产生其预期的效果。

注释：

① 其它四个城市圈分别为：环渤海城市圈、长江三角洲城市圈、珠江三角洲城市圈和成渝城市圈。

② 常红：《我国贫富悬殊不断加大，收入差距12.66:1》，http://news.qq.com/a/20090618/000895.htm

③ 现任湖北省省委书记。

④ 李飞：《加快城市圈环保一体化进程》，http://www.dayoo.com/roll/201010/07/10000307_103664669.htm

⑤ 当然，这里所讲的经济发展水平不十分悬殊是较之于全国范围内先进地区同落后地区十分悬殊的差别而言的，“城市圈”内经济发展水平的差别还是存在的，尤其是中心城市一般经济发展水平较高。但这并不妨碍这里所探讨的内部均衡性的成立。

⑥ 此类的“城市圈”当前还包括：“长株潭城市圈”和“珠江三角洲城市圈”。

⑦ 此类的“城市圈”当前还包括：“环渤海城市圈”和“成渝城市圈”。

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