空心村与农村居民点土地集约节约利用探讨

贾宇平

（太原师范学院 城市与旅游学院，山西 太原 030012）

空心村与农村居民点土地集约节约利用探讨

贾宇平

（太原师范学院 城市与旅游学院，山西 太原 030012）

空心村是目前我国农村普遍存在的现象，我国的国情决定了这一现象将长期存在.在分析空心村形成原因的基础上，探讨了空心村与农村居民点用地集约节约利用的关系，提出了防治空心村的几点建议，以期为推进农村居民点土地集约节约利用进程提供参考.

空心村；土地集约节约利用；农村居民点；关系

土地是人类赖以生存和发展的有限资源，土地的可持续利用是可持续发展的根本保证.我国人多地少、耕地资源稀缺的现实，要求我们要十分珍惜土地资源.我国政府已将耕地保护作为一项基本国策，一定要守住全国耕地不少于1.2亿hm2这条红线也已成为我国政府和人民的共识.当前我国城市化率正以每年1%的速度迅速推进，城市化理应节约土地［1］.然而，我国的城镇建设用地和农村建设用地却同时扩张.有统计数据显示，全国农村住房建设用地正以每年13.3万hm2的速度增加［2］.城市化进程中农村居民点建设用地量不降反升，究其根源在于我国的农村普遍出现了空心化现象.空心村的土地利用状况不符合国家集约节约用地的要求，阻碍了农村经济的持续发展.因此，探讨空心村的防治方略，推进农村居民点土地节约集约利用进程，对实现农村土地可持续利用、促进农村经济可持续发展有重要意义.

1 空心村形成原因分析

空心村是自20世纪80年代开始在我国农村陆续出现的一种现象，是一种村庄内部为破旧、废弃的房屋和空闲地，村庄外围或公路沿线为新建住宅的村落形态，它是在我国人口快速增长、农村经济巨变、城市化迅速推进过程中产生的.

1.1 空心村是农村经济巨变与人口快速增长的附属产物

中国的改革开放极大地改变了农村落后的状况，同时农村聚落空心化也相伴而生.20世纪80年代之前，我国的农村家庭由于资金缺乏，建房需求长期被压抑.改革开放解放了农村生产力，农村剩余劳动力迅速增加，农村产业结构不断提升，农村经济发生了巨大变化.农民的非农化就业队伍逐年壮大，使得农村家庭经济状况普遍得到改善.此时我国又进入到了人口增长的高峰期，农村家庭结构逐渐由主干家庭向核心家庭转变，农村居民改善居住条件的需求迅速被释放出来，由此掀起了农村建房热.

从客观条件来看，农村原有住宅多为大杂院、或靠山连排式的构造，采光、通风、排水条件差，房屋窄小、交通不畅.一户居民想要在原有地基上翻新房屋或在村庄内空闲地上新建房屋，不但面积狭小，而且要涉及与多户村民的协调，产生矛盾在所难免.从农民主观愿望来看，选择在村庄外围建房，既节约了因拆旧或置换宅基地引起的建房成本，又省去了因拆旧翻新与周围邻居产生矛盾的麻烦.而农民普遍坚守的宅基地是私有财产，多一处住宅就能给子孙多留一份产业的传统观念以及农村宅基地无偿使用政策的实施和大多数农村村镇规划的缺失客观上也助长了村民首先选择在村外建房、建新不拆旧的风气.随着新建住房的外迁，村内的住宅年久失修，闲置甚至废弃，逐渐形成了空心村.

1.2 空心村是城市化不彻底的附属产物

目前，我国已进入快速城市化阶段，然而我国的城市化滞后于农村人口就业和经济结构的非农化.在我国现行城乡二元体制和户籍制度的限制下，农村人口向城市的转移具有明显的不彻底性［3］.特别是在新的《中华人民共和国农村土地承包法》和国家全部免除农业税政策实施后，这种不彻底性更为突出.根据我国现行《土地管理法》，农村土地归集体所有，农户只有承包经营权和使用权，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设土地；而建筑在农村集体土地上的住宅属于农户所有，农村村民一户只能拥有一处宅基地.由于这些规定的限制，农户转移到城镇居住后，农村原有住宅的自由流转受到梗阻，而且国家也没有关于农村人口向城镇转移后必须由村集体收回其原有宅基地的强制性规定.农村这些无人居住的住宅，既不能流转，村集体也难以收回，只能任其闲置直至废弃.从农民自身角度看，进城后的原农村居民，在城镇生活存在着就业、医疗、养老等许多不确定因素，在原籍保留自己的住宅和承包的土地，可以给自己多一条退路和保障，因此也不愿意主动把宅基地交还给村集体，这也是导致城市化背景下空心村不断蔓延的重要原因.

伴随着经济发展和城市化的推进，农村居民的环境意识逐渐增强，要求治理环境污染、保护生态环境的呼声越来越高.在这种背景下，农村的经济结构和产业结构相应地不断调整，农村居民的生活也发生着深刻的变化.一方面，在改革开放之初建立起来的、曾给农村经济注入活力的、散布于农村村落内部的技术含量较低、污染严重的乡镇企业逐渐被淘汰；另一方面，由于城市化的推进，在农村学校接受教育的适龄儿童规模缩小，全国各地农村中小学大量归并.被淘汰的乡镇企业遗留下来的场院和拆并后的学校遗留下来的校舍也成为目前农村空心村重要的组成部分.

2 空心村与农村居民点土地集约节约利用的关系

2.1 农村居民点建设用地集约节约利用的重要性

我国土地的基本国情是“一多三少”，即人口多，人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少［4］.国土资源部公布的数据表明，到2008年全国耕地面积只有1.217亿hm2，耕地面积距红线仅一步之遥［5］.而我国城市化的快速推进必然要增加城市建设用地，占用耕地不可避免，这无疑给耕地资源保护提出了新的挑战，集约节约利用土地的紧迫性显而易见.为此，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号文件）中指出：大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针.

根据国土资源部公布的数据，我国农村居民点用地约占城乡居民点建设用地的70%.可见，大力推进农村居民点建设用地的集约节约利用，对于控制城乡建设用地总量、实现城乡建设占地少、保住耕地不少于红线至关重要.

2.2 空心村用地现状与农村居民点土地集约节约利用的理念相悖

空心村中，原有村庄中央的居民数量减少，住宅闲置或废弃现象增多，这些住宅在空间上与村内空闲地连接成片，村庄核心地带土地闲置和低效利用明显.有资料表明，目前我国农村居民点用地1 666.7万hm2，空心村内老宅基地闲置面积约占10%～15%［6］.据笔者保守估计，全国至少有30%的农村居民点出现了空心化现象.据此推算，空心村内仅老宅基地闲置面积规模就多达50万～75万hm2.如果按照建设部规定的农村居民点人均建设用地标准上限150 m2计算，空心村内仅闲置的老宅基地至少还可安置0.3亿～0.5亿农村人口.由于这些闲置的老宅基地和村内空闲地大多分布于村庄的中央，对这些建设用地实施退宅还田有一定困难［7］，这是治理空心村必须要解决的一个难题.

与此同时，由于村镇规划和管理不到位，空心村新建住宅常选择在出行方便的交通沿线或离自家所承包的土地较近的位置，且多数占用耕地，这些耕地往往是当地的优质耕地，一般都是村集体的高产田.即便如此，由于新建住宅多为农村中青年所有，而这部分人又是进城务工或向城市转移人口的主力军，致使新建在耕地上的住宅也出现了闲置的状况.占用了优质耕地建房后又闲置，加上因进城打工或居住引起的耕地抛荒，造成的可耕土地资源浪费是相当惊人的.

空心村这种村庄内建设用地闲置和低效利用和村庄外优质耕地被蚕食和抛荒的土地利用状况，与国家大力倡导的土地集约节约利用理念相悖，值得人们关注.

2.3 推进农村居民点土地集约节约利用必然要求防治空心村

目前，农村建设用地不节约集约利用的表现形式有很多，如村委会办公用地过大、乡镇企业占地过多、居民宅基地超大、一户多宅、宅基地闲置、空闲地和废弃地面积广等.其中，空心村是农村建设用地不节约集约利用的最主要的综合表现形式.采取科学、有效的手段整治现有的空心村、预防快速城市化进程中出现新的空心村，充分利用农村居民点现有的建设用地，提高农村居民点建设用地的利用效率，这是实现农村建设用地节约集约利用的必然要求.

3 防治空心村，推进农村居民点土地集约节约利用应注意的问题

理论上，防治空心村，实施农村居民点用地集约节约利用是一项利国利民的民心工程.实践中，空心村整治涉及国家、集体和村民三方的利益，实施过程会困难重重.从集约节约利用土地的角度看，空心村的存在有诸多的不合理性，但其存在的确也有一定的社会基础.因此，在防治空心村、推进农村居民点土地集约节约利用的过程中，必须要注意以下几个问题：

3.1 要以防为先，防治兼顾

所谓以防为先，就是要把防止新的空心村产生作为首要任务来抓，这就要求从源头控制抓起.首先要尽快完善村镇规划，其编制应坚持“因地制宜、集约用地”的原则，充分挖掘村内闲置宅基地、空闲地和废弃地的潜力，框定村界，以村镇规划引导和调控村庄建设.其次，要严格管理，坚决执行“一户一宅、不超标准”的政策，防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象.最后，要鼓励村民拆旧翻新，奖励或补偿腾退现有的超标宅基地、闲置宅基地和空闲地的村民，依法收回原乡镇企业废弃的场院和学校拆并后遗留的校舍.

3.2 要准确把握各级政府、村委会和村民在治理空心村中的角色定位

推行集约节约用地政策、实施空心村整治并不是政府做一个规划、下一道命令就能完成的.在空心村形成的过程中，农村居民是最主要的参与者.对那些多吃多占的村民来说，他们既是受益者，也是受害者.他们为了建房，投入到耕地上的资金明显不足，家庭从土地上获取的收益受到影响.就全体村民而言，由于耕地被无偿占用，人均耕地面积减少，村民用于改善农业基础设施和村庄环境条件的资金匮乏，其结果是空心村农业劣质化、农民贫困化、生活环境恶劣化现象日益突出，他们都是空心村的受害者.因此，空心村居民要求改善村庄现状的愿望最迫切，村民理应成为治理空心村的主力军.然而，要村民自发地完成空心村的治理并不现实，必须有一个组织来担当组织实施这一工程的重任.村委会是与村民关系最密切、最能代表村民利益的组织，由村委会组织实施空心村治理工程最合适.这是因为，治理空心村必然涉及村民的切身利益，实施过程中会产生村民个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，由村委会组织实施这一工程，可以充分发挥它的协调作用.而空心村的治理必然要涉及拆迁、腾退宅基地和空闲地的经济补偿问题，对于那些村集体经济并不宽裕的空心村，无形也是一种经济负担.正因为空心村的治理是关乎民族生存根基和国家长远利益的大事，各级政府就应在这一过程中承担相应的责任，在政策、资金、人才、科技等方面给予相应的支持，发挥其宏观调控、科学引导的作用.

3.3 要因地制宜，因村制宜

不同地区，由于自然条件、经济发展状况不同，空心村发展的程度和阶段也有差别.即使是同一地域的不同村落，其具体情况也千差万别.因此，空心村的治理绝不能采取统一的整治模式.各地、各村落应根据当地的实际情况，充分调研，科学规划，合理安排，创新模式.通过治理空心村，在实现农村居民点用地集约节约利用的同时，让村民得到实惠，促进农村社会经济的和谐发展.

3.4 要循序渐进，稳步推进

正如前文所述，空心村是农村经济巨变和城市化发展的附属产物.而中国庞大的农村人口决定了城市化将是一个相当缓慢且艰难的过程［8］.由于城市化的不断推进，新的空心村产生成为必然.因此，空心村的治理也将是一个长期的过程.这就要求各级政府要在严格依法治理现有空心村的同时，正确引导人口在城乡之间合理流动.我国政府部门有必要尽快出台有关农村人口转化为城市人口后农村土地问题的管理办法，加快修改土地管理法，同时通过不断完善社会保障体系，使进城后的农民享受到与城市人一样的待遇，解除他们的后顾之忧，这是从根本上解决空心村问题、实现农村居民点土地集约节约利用的有效途径.

4 结语

空心村是我国在改革开放之后，在农村经济快速发展和城市化不断推进的过程中，由于规划和管理不到位、制度和农村居民观念滞后等原因，在农村逐渐产生的一种村落形态.空心村的存在造成了巨大的土地资源浪费，与国家倡导的创建节约型社会的精神相悖.因此，防治空心村，控制农村居民点用地总量，是保证满足城市化过程中城市建设用地需求和耕地不少于红线的关键.然而，由于空心村产生的长期性，决定了空心村的治理也将是一个长期的过程.在治理空心村过程中，必须以防为先，防治兼顾；因地制宜，循序渐进；充分发挥政府的引导调控作用、村委会的组织协调作用，积极调动村民的主动性.通过采取有效的防治手段，最终实现农村居民点土地集约节约利用、保住耕地不少于红线的目标.

［1］张正河.准城市化下“空心村”解决思路［J］.中国土地，2009（8）：29-31

［2］应炉静，张 俊.空心村闲置住房治理对策研究——以宁波市英雄水库水源保护区为例［J］.中国农村小康科技，2009（8）：11-14，16

［3］冯 丽.城市化背景下的“空心村”现象及调控机制探讨［J］.理论界，2008（2）：174-175

［4］王永红.节约集约用地：我国土地利用方式发生深刻变化［J］.国土资源，2008（9）：6-12

［5］李景国.城市化背景下的农村建设用地流转与新农村建设［J］.农村经济与科技，2009，20（9）：16-18

［6］张正河，卢向虎.农村宅基地的整治与增值［J］.调研世界，2006（1）：19-22，26

［7］王成新，姚士谋，陈彩虹.中国农村聚落空心化问题实证研究［J］.地理科学，2005，25（3）：257-262

［8］陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性［J］.中国土地科学，2007，21（4）：44-48

Study on the Problem of Hollow Village and Intensive and Saving Land Use in Rural Residential Area

Jia Yuping
（School of Urbanism and Tourism，Taiyuan Nomal University，Taiyuan 030012，China）

Hollow village is one of the special phenomenon in rural areas of our country now.It will exist in a long time because of the situation of our country.The cause of formation of hollow village is analyzed，the relationship between hollow village and intensive and saving land use in rural residential area is discussed，and some advice of prevention and cure hollow village is given.It is expectant to advance the course of intensive and saving land use in rural residential area.

hollow village；intensive and saving land use；rural residential area；relationship

张丽萍】

1672-2027（2011）03-0119-04

F301.24

A

2010-12-24

山西省软科学基金项目（2010041033-04）、山西省哲学社会科学“十一·五”规划2009年度课题（新农村建设中空心村整理对策研究）的阶段性成果

贾宇平（1968-），女，山西长子人，硕士，太原师范学院副教授，主要从事土壤地理、土地利用等方面的研究.