浅议中国行政改革的发展特征

李妮

（珠海城市职业技术学院，广东 珠海 519000）

浅议中国行政改革的发展特征

李妮

（珠海城市职业技术学院，广东 珠海 519000）

中国社会正处于深刻的社会转型期，沿着渐进式的改革路径，行政发展这一过程也在不断地深化与演变。本文从改革的动力、改革的目标、战略、途径等特点入手，论述其发展演变的趋势，以期对行政改革的发展要素作出新的诠释，从而解释中国行政发展之现状，展望行政发展之未来。

行政改革；行政发展；演变

行政改革，既是普通百姓关心的热点与重点问题，也是国内外众多专家学者长期关注的学术研究领域。全球化浪潮下，各国的行政改革相互作用与影响，自20世纪80代以来，我国先后进行了五次较大规模的行政改革。分析中国行政发展的特征，梳理成果，总结不足，对于中国行政的进一步发展与深入研究都具有重要的现实意义。

对于行政改革的含义，至今仍未达成各方接受的一致性定义。美国学者蒙哥马利的定义强调行政与政治的密切关系，而霍普则在他的定义中明确提出了行政改革的目的和内容。国内张国庆教授提出，当代中国行政改革是一项极为复杂的系统工程，狭义的行政改革指以政府即国家行政机关为中心的国家公共行政系统的改革。他认为就现阶段我国社会经济发展的主要矛盾分析，我国的行政改革宜取狭义。张康之教授认为行政改革与行政发展是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。在王沪宁、竺乾威编著的《行政学导论》一书中，“行政发展”是“采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以使行政更好地执行政治权威意志的过程”。可以看出，行政体系作为社会大系统的一个子系统，它的任何发展和变化都会引发社会大系统的变化，因而行政改革不仅仅是政府部门职能与结构的改变，更意味着整个社会系统相应的变革与发展。本文旨在探讨在社会系统框架下，作为一个连续的行政变迁过程，行政改革的功能和结构等不断发展演变呈现的特点。

一、改革动力的演变——内驱走向内外双重驱动

制度经济学家们把制度变迁分为两种类型，即强制性变迁和诱致性变迁。诱致性变迁是指一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，或者说是自下而上的变迁；强制性变迁指的是由政府法令引起的变迁，或者说是自上而下的变迁。从改革主体来看，中国行政改革是改革者对自身进行的一场改革，它的特点在于政府主导、自上而下、封闭式、以自身为改革诉求对象，而正是政府利益选择的倾向性成为行政改革难以成功的重要因素。真正意义上的根本性行政改革必须是强调政府以外主体参与的、开放式的改革，换句话说，它需要广泛的公民参与。中国行政改革无疑经历了其动力源从内驱到内驱与外驱双重驱动的演变过程。由于政府的自身利益格局阻碍改革，导致其动力源衰竭。此外，改革造成了新的矛盾与社会问题，经济的、社会的、政治的都非常尖锐，因此，为了适应经济体制改革和社会变迁的需要，政府在启动改革后更要进一步推动这个过程，寻找新的动力源。可以看到，改革过程中有人民群众对改革现状的不满，出现了牢骚、抵制等消极现象，但也正是这种不支持体现出了对更符合民意更科学有效的改革的渴求，回应诉求成为政府不断改革的内部压力所在，压力亦是政府改革的内部驱动力。当然，内部的动力还有来自于通过对政府部门进行相关形式的利益补偿来削减改革对其既得利益的剥夺，转变为其自身进行改革的动力。从国家的角度来看，当年中国改革的动力部分来自于与周边地区的经济竞争。如今，周边国家和地区的经济发展也借由改革不断升级。保持国际竞争能力，保持经济的高速增长，无疑成为改革的外在动力。此外，伴随着公民日益增长的民主意识与民主参与技能和第三部门等社会组织的不断发展壮大，社会力量将成为最强大的行政改革外部驱动力量，即自下而上的动力。

二、国家与社会关系的演变——一元走向多元

改革开放前，一元主义和全能主义国家被视为中国国家与社会关系的基本模式，国家与社会的高度一体化以及国家权力至高无上是中国政治结构的主要特点，基本不存在公民社会的生存空间。从计划经济体制向市场经济体制的转型引发的行政体制改革，从本质上启动了由一元化到多元化的转化过程，也开启了中国公民社会的成长历程。学术界经历了一段时期对国家与社会关系的研究及争论后，已经认同国家与社会并存互动的模式。当初出于发展经济的初衷，出于完善基层管理而进行的工具性行政改革将会逐渐演变为一种渐进的政治改革。可以看到，政府进行的改革进一步强调转变职能，强调服务型政府的建设，强调把社会服务交还给民间组织，这种趋势体现出了国家与社会双双增权模式的发展。如何处理国家与社会的关系，面临着重重矛盾，国家作为启动和推进现代化的主要力量，地位和权威一旦削弱，就会造成改革动力后劲不足。现代化进程中，政府的职能与规模日益增长，“小”并非是检验政府的唯一标准，而更应看其在社会整体结构中的地位和发挥什么样的作用，也就是说，“小”并不意味着“好”。政府与社会，孰强孰弱，对于国家的发展似乎具有越来越重要的意义。因而，在当前行政生态转变条件下，“强国家——强社会”的关系模式出现在我们的视野，强国家意味着政府职能合理转变，政府小而强；强社会意味着社会力量壮大，社会大而强。

三、改革战略的演变——费边主义转向高调宣传

《邓小平的晚年之路》一书把中国改革的巨大成就归功于邓小平采取的两个重要策略，其中之一就是“不争论”政策。改革会有阻力，在社会上，在党内，甚至在高层领导中都会存在不同意见，如对于一些重大的理论和改革措施，让一部分人先富起来、包产到户、企业承包、市场经济等等，大家的理解与接受程度不同，争来争去只会耗费时间，增大阻力，错失改革时机，那么“不争论”，只做不说，先做后说，你说我不说，成为了改革成功的当然选择。对于市场经济的合法性等改革理论与措施的争论，官方提出了“不争论”，非正式话语中即“打左灯向右转”，而在民间更是务实地“只做不说”。从理论上分析即采用渐进发展——费边主义的战术。亨廷顿强调“改革者不但要比革命者更善于操纵各种社会力量，而且在对社会变革的控制上也必须更加老练。”对于有着深厚历史文化传统影响的中国，在改革过程中体现出强烈的路径依赖。路径依赖迫使行政发展总是渐进的。此外，对于稳定的政治、经济与社会发展秩序的诉求，也使得中国的行政改革选择渐进之路，采取费边主义的战术。随着改革的深入，改革的战略到了需要破旧立新的时候。如果说前一阶段的战术基于“功能主义”的哲学思维，那么改革的深入与发展要开始着力于形成新的价值认同与改革合力。行政改革，不但要做更要说，甚至有的尚未做已经开始“说”，在官方的文件中我们已经可以看到“社会管理、公共服务、服务型政府”等字眼，政府职能转变、大部制改革都以高调的姿态出现在民众的视野中。这无疑也是根据改革的具体环境变化而调整相应的战略以满足民众迫切的改革愿望。

四、改革目标的演变——只重经济转向多重目标

由于现代化起步落后于发达国家，作为后发外生型的中国，也采取通过政府的大力主导，遵循“追赶型”的现代化模式。行政改革的早期目标更注重适应经济发展的需要，促进社会由传统农业文明向现代工业文明的过渡。从历史角度看，中国正经历着传统农业社会向现代工业社会的转型。而同时，西方工业文明已经高度发达，甚至出现某种弊端和危机，并开始向后工业文明过渡。这使得中国的行政面临一个时代的断裂，一方面，现阶段我国行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，西方国家在官僚制和新公共管理方面的成功经验值得研究；另一方面，“企业型政府”、“顾客导向型管理”甚至“新合同主义”等思想，虽然还未能在西方行政中取得实质性的全面突破，但其内在的逻辑已经成为影响后发国家执行目标的重要因素。因此，缩小与发达国家间差距的强烈愿望，使我们今天的理想目标既需要面对自身过去的发展历史，追求官僚制的理性；又要面对西方世界业已形成的成功范例，追寻“新公共管理”。在我们承认中国当前公共行政在很大程度上仍处于传统公共行政阶段，公共行政活动以效率和效益为主要目标的时候，“民主和效率”的双重价值目标，也许是公共行政改革与发展更为理想的价值期许。我国的行政改革从根本上来说是在社会主义市场经济发展的推动下进行的，其动力来源于经济的发展。而要实现新的契合双重目标的公共治理型、公共服务型、法治政府与效能政府的改革目标，必须从我国的实际情况出发，制定适合我国国情的行政改革与行政发展的战略；同时，又要注重同世界上其他国家的行政发展经验进行必要的交流。

五、改革途径的演变——经济建设到制度创新

在总结我国行政改革正反两个方面的经验教训以及汲取和借鉴了国外先进的行政改革经验时，政府已经认识到制度创新是现代经济增长的关键要素。在全球市场竞争中，除了技术、资本等生产要素之外，有效的、有活力的政府制度安排能够大大降低生产成本、带动经济增长。在新形势下，随着改革的系统性、复杂性、风险性的加大，中国改革已进入了新的攻坚阶段。这一时期，把政府管理体制改革放到更加突出的位置，具有极为重要的意义。在这种压力下，集权主义取向的政府管理显然无法适应复杂多变的内外环境，无论是行政改革的理念还是改革的方向及深度，都需要发生变化。要从单纯的政府职能转变、机构与人员精简等，转化为在深化行政改革和建设政治文明的框架下，结合西方理论同时从中国国情出发，触及并着力解决公共管理结构性、本质性的问题。因而，对于转型背景下的政府建设而言，最为关键的是政府的制度建设，提供区别于传统政府的制度安排，开始以现代制度为核心的现代国家建设。中国行政改革的现实基础是市场经济，它的制度环境则是中国特色社会主义制度，行政改革的目标是要作出制度安排，对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构。制度安排的底蕴就是规范的供给，一方面政府根据市场经济的客观要求为市场乃至整个社会提供规范；另一方面政府自身的行为和公共政策供给也是规范的。深入来讲，制度创新首先需要更新政府治理理念，重新明确公共行政的公共性的价值观念，民主与公平的价值诉求。其次，要对政府管理的深层次问题进行整体而长远的制度设计，如管理模式、运行机制、事业单位改革，非政府组织、民间社团的管理等。而基层行政组织对于具体行政问题深化、细化又因地制宜，推陈出新的解决方式，更在微观层面上为制度创新提供了助力与土壤。

结语

中国社会正处于深刻的社会转型期，中国行政的改革路径也在这一过程中不断深化与演变。遵循行政改革与行政生态相适应的原理，行政改革只有面对社会发展与环境变化的挑战，不断对其发展要素作出新的诠释，赋予新的内涵，才可能成功完成包含着社会、经济、政治、文化等各个方面变迁的行政改革与发展之重任，满足国家与人民对现代化的发展诉求。·

［1］王沪宁，竺乾威.行政学导论［M］.上海：上海三联书店，1988.382.

［2］姚建宗.国外政治发展研究述评［J］.政治学研究，1999，（4）.

［3］邓正来.布莱克维尔政治学百科全书［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.597.

［4］王臻荣.论我国当代行政改革的目标选择［J］.山西大学学报（哲学社会科学版），2008，（5）.

［5］唐丽萍.我国行政改革的动力困境与对策思考［J］.理论界，2007，（5）.

［6］唐德龙.中国行政改革：轨迹与未来［J］.中国社会导刊，2007，（5）.

D630.1

A

1009-6566（2011）03-0032-03

2010-03-10

李 妮（1978—），女，湖南益阳人，珠海城市职业技术学院、珠海广播电视大学文法部助教，硕士。