民办学校之于“民办非企业单位”的法律辨析

徐 伟

民办学校之于“民办非企业单位”的法律辨析

徐 伟

颁布于2002年12月28日的《民办教育促进法》明确规定，依法成立的民办学校具有法人的法律地位，但直到2011年“两会”仍有代表提出，“民办学校法律地位不清是个由来已久的问题”,①其中诟病最甚的是民办学校“民办非企业单位”法人类属的问题。法人类属决定着法人权利和义务的构成及实现方式，民办教育面临的所有问题，都可以归结于这个问题。民办学校之于“民办非企业单位”到底有什么样的纠葛？这是个值得认真从法律角度厘清的问题。

一、民办学校作为“民办非企业单位”的由来

法人的产生，源自于民事法律关系主体法律地位的确认。我国划分法人类型的基本法律规范是作为民事基本法的《民法通则》，而《民法通则》所确定的企业、机关、事业单位和社会团体四类法人，无论内涵还是外延，都不可能具备对“民办非企业单位”的包容。教育类的所有法律法规，也没有将民办学校定性为“民办非企业单位”的任何规定。只是在学理解释性质的“《民办教育促进法实施条例》解读之二十二·民办学校的登记”中提到:“按照我国现行的做法，民办学校被视为民办非企业单位，其登记自然适用1998年10月25日国务院公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。”②

那么，《民办非企业单位登记管理暂行条例》能否作为将民办学校认定为“民办非企业单位”的法律依据？该条例是国务院1998年10月25日发布的行政法规，相关的规定有两处，一是第二条的界定，“民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。二是在第五条规定了“民办非企业单位”的登记机关：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关”。显然，该条例并没有将民办学校规定为“民办非企业单位”。

我国民办教育在1986年后进入开创时期。③随着民办教育的发展，民办学校逐渐成长为不可或缺的社会组织。面对民办学校以及类似社会组织的层出不穷，《民法通则》法人“四分法”的分类，逐渐显得捉襟见肘。

抑或是考虑到这种法人类属与社会组织不协调的情况，2006年全国组织机构代码管理中心等五个司局级部门起草的《GB/T20091-2006组织机构类型》，将组织机构类型的大类确定为企业、机关、事业单位、社会团体，上述四类不能包括的组织机构归入“其他组织机构”，把基金会、民办非企业单位、宗教活动场所、农村村民委员会和城市居委会概括于其中。《标准化法》第七条规定，GB开头的标准属于强制性国家标准，但是强制性的国家标准，不能等同于强制性的法律。我国立法法并没有将国家标准列入适用范围，学界对国家标准属何种性质的规范也尚无定论。④可见，上述将“民办非企业单位”作为“第五类法人”的做法，充其量也只是一个“修补性”的权宜之计，非但本身不具有法律性质，现实中也仍然解决不了民法的法人类属与社会组织不协调的问题。

现行法律规范中，最早将民办学校定性为“民办非企业单位”的是2001年10月19日民政部发布施行的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（以下简称“办法”）。“办法”第二条规定，“本办法所称的教育类民办非企业单位，主要指：经县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府教育行政部门审批设立的，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。”

综上，将民办学校定性为“民办非企业单位”的做法，迄今没有法律法规的依据，唯一的依据，只是民政部的上述“办法”。如果说这就是“按照我国现行的做法，民办学校被视为民办非企业单位”的实际解读的话，那么，其中所蕴藏的问题就已经不是法律缺陷所能包括的了。

二、将民办学校登记为“民办非企业单位”的弊端

1986年开始实施的《民法通则》及其相关法律法规，建立起我国的法人制度和法人分类登记注册制度：机关和事业法人由编制部门登记与管理，企业法人由工商部门登记设立，社团法人到民政部门登记注册。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》均未明确民政部门是民办学校的唯一登记机关，之前的《民办非企业单位登记管理暂行条例》也没有明确规定民办学校是“民办非企业单位”。最早规定民政部门受理民办学校登记的是“办法”，而其依据，是已被废止的《社会力量办学条例》。所以，最起码在2003年《民办教育促进法》实施之后，民政部门受理民办学校登记为“民办非企业单位”，是缺乏法律依据的。

民办学校登记为“民办非企业单位”的另一主要弊端是“双重审核”。实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核，必然引发双重管理。1998年的《社会团体登记管理条例》赋予登记机关以程序职能的同时还赋予其监督职能，2007年的《民政部关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》第3条也规定了“规范民办高校的日常管理工作”的内容。作为登记部门，民政部门同时也承担着对民办学校运行的监督管理。

制度设计的制衡原则要求，行使程序职能与行使监督职能的具体行政机关应该各司其职。前者的职能是服务，属于行政程序的执行，执行的形式是依法行政；而后者的职能是管理，属于行政权力的执行，执行的形式更多的是自由裁量。无论法律规定登记程序是实质审查的许可主义，还是形式审查的准则主义，登记机关所具有的审查职能应该只限于登记阶段，其后的监督应与登记机关脱节。依据现有的民办非企业单位的制度框架管理民办学校，不仅有违于制度设计的制衡原则，有悖于法律的平权理念，也不符合教育规律，势必造成管理权限发生交叉重叠，出现行政分权、越权以致混乱。

因此，监督职能理应从作为登记机关的民政部门分离出去，改革民办高校法人登记与管理的方法，理顺法人的审查、登记和监督职能，将当前法人的双重登记改革为集中统一登记，充分落实教育行政管理部门的业务审查和监督职能。

三、“民办非企业单位”作为法律术语的失范性分析

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织”。表明“民办非企业单位”的举办主体是非国家机关的社会组织和公民；举办资产是非国有资产，活动性质是非营利性（隐含公益性）的“非营利性社会服务活动”。这个规定的前两个标准用来界定“民办”，后一个标准用来界定“非企业”。

从法律语言学的角度分析，这个界定看似严谨，实则存在严重的语言失范。我国法律术语的失范是有目共睹的事实，“行政法规和部门规章中的语言失范问题更加严重”。⑤“民办非企业单位”的采用，堪为典型。

首先是作为法律术语的来源的失范。法律术语是在长期法律实践中，对各种法律事实进行概括，抽取出它们的共同特征而形成的范畴。因而，法律术语高度的稳定性和权威性是其作为专业术语的主要特征。

民办非企业单位名称的由来表明，它是一个具有突出的主观臆造性的词语，不符合法律术语产生的基本规范。1996年8月28日，中办、国办联合下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发[1996]22号），首次使用民办非企业单位的概念，以便确立对社会团体和民办非企业单位实行“统一归口登记，双重负责，分级管理”的管理体制。“最初使用民办非企业单位名称，仅仅是为了和国办事业单位相区别”，⑥并不是要界定一种新型的社会组织形式。可见，“民办非企业单位”并不是对与法律相关的事物、状态、行为进行概括而形成的法律术语，从使用之初就不具备任何法律意义。而此前仅仅一个多月，民办非企业单位还被国家政策性文件称为“民办事业单位”，⑦进一步反映出“民办非企业单位”采用上“率尔而作”的主观、轻率和随意。1998年10月国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》以行政法规的形式，首次规定民办非企业单位作为一类社会组织的统称，使得这一产生于主观、轻率、随意词语，得以跻身法律术语的行列，但依然没有表明其法律依据。

可见，“民办非企业单位”作为法律术语，既不符合常用词汇的转化性、古代术语的沿用性、外国术语的移植性，也无新造词语的公定性，完全是一个主观臆造的词语。“既不与国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受。”⑧

其次，作为法律术语语素构成的逻辑规则的失范。逻辑学的基本规则表明，事物的定义或界定一般不应是否定的，语言的否定形式，只能揭示被定义项不具有什么属性，而不能揭示其具有什么属性。“民办非企业单位”的语素构成意义在于，以否定的语言形式肯定企业以外的所有“单位”。既然“非企业”，那么是什么？是机关、事业，抑或社团？可见，由于在语素构成中使用了“非”的排除性表述，遂使这一名称的外延在“企业”之外作无限延展，与其意欲指称的内涵——与国办事业单位相区别——有很大差异，极易产生误解。

四、结语

表现于法律依据、法人类属、登记方式和语言失范等层面的民办学校之于“民办非企业单位”的纠葛，实质上可以归结为我国民办学校法人制度，特别是民办学校法人类属的制度性缺陷。对于未来完善制度建设的路径选择，社会各界莫衷一是，或主张“财团法人”，或主张“学校法人”或主张“自收自支事业法人”等等。现实地看，温州市以政府规章形式，在《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》中规定民办学校可以成为“民办事业法人”的做法最值得关注。⑨浙江是全国唯一承担了“国家民办教育综合改革试点”的省份，温州市是试点的主要城市。该意见的有关规定，应该蕴含了国家对民办学校法人制度改革方向和路径的基本态度。

从温州市的基本思路——民办学校可以成为“民办事业法人”，非营利性的民办事业单位法人由民政部门登记管理，营利性的按照企业法人由工商部门登记管理——来看，似乎并不令人乐观：“民办事业法人”与“事业法人”登记方式的不同，会否依然使二者的法律地位不同？非营利性的民办事业单位法人由民政部门登记管理的做法，会否使“民办事业单位法人”依然陷入“双重实质性审查”的行政分权中？大部分靠投资举办的民办学校会否遭遇捐赠的要求？如此等等，都是完善民办学校法人制度必须解决的问题。

注释：

①中国教育新闻网：2011年8月14日。

②《中国教育报》，2004年12月3日第8版。

③徐伟：《我国当代民办教育立法的发展》，《河南教育学院学报》2003年第4期。

④龚贵寒：《试论国家标准的法律性质》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2010年第5期。

⑤刘大生：《中国当前立法语言失范化之评析》，《法学》2001年第1期。

⑥⑧民政部官方网站，《关于促进民办非企业单位发展研究报告》，2008年7月23日。

⑦《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）。

⑨温州教育网，2011年9月27日。

（作者：深圳广播电视大学副教授）