用途变了，划拨地就得收回吗？

用途变了，划拨地就得收回吗？

□张 涛 阴国利

案 例

1987年,甲单位通过划拨方式取得一宗国有土地，该宗地面积为1000平方米，批准用途为工业，并于当年建成投产。2010年，为扩大生产规模、解决本单位职工住房问题，甲单位将上述土地上的建筑物全部拆除后，建起一座五层楼房，其中一层为生产用房，二至五层为职工住宅，主体工程已完工，未办理相关手续。

分 析

在讨论该案时，大家均认为，甲单位的行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定，即建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。但对于如何处理该案，存在不同意见。

一种意见认为，对于甲单位擅自改变土地用途的行为，应当依据《土地管理法》第八十条的规定，责令其交还土地，处以罚款。依《土地管理法实施条例》第四十三条的规定，每平方米罚款10元以上30元以下。故应责令其交还擅自改变用途的1000平方米土地，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的标准计处罚款。

另一种意见认为，甲单位的1000平方米土地原批准用途为工业，后建的五层楼房部分用于工业、部分为住宅，所以在认定改变用途面积时，不能将甲单位的1000平方米土地全部计入，而应参照土地分割登记的方法分别确定其工业用地和住宅用地的面积。故甲单位改变土地用途面积为800平方米（1000×4/5平方米），即国土部门对甲单位的行政处罚应为：责令交还擅自改变用途的800平方米土地，并按每平方米10元以上30元以下的标准计处罚款。

针对第二种意见，又有人围绕行政处罚的执行提出了新的问题，即：甲单位改变土地用途的面积虽然可以用分割登记的方法确定，但只能从数量上确定改变用途面积，解决罚款的计算问题，而由于无法确定要收回的800平方米土地的具体位置，一旦作出收回土地的行政处罚，会直接导致行政处罚决定的无法全面执行。

笔者认为，甲单位未经批准擅自在批准的工业用地上建职工家属住宅，违反了《土地管理法》第五十六条的规定，依据《土地管理法》第八十条和《土地管理法实施条例》第四十三条的规定对甲单位作出行政处罚是正确的，按照分割登记的方法确定甲单位改变土地用途面积为800平方米也是恰当的。但考虑到甲单位改变用途的800平方米土地位置无法确定，目前的法律法规对此情形尚无具体规定，若对甲单位作出收回土地的行政处罚，必然会导致行政处罚决定难以执行的后果，不仅达不到处罚的目的，还会损害行政处罚的严肃性；同时考虑到甲单位的行为从事实上讲，不仅达到了改善其自身生产条件的目的，也解决了本单位职工的住房问题，且在过去相当长的一个时期内，占用本单位土地建住宅以解决本单位职工住房问题的现象十分普遍，社会危害相对不大。所以，从保民生的角度出发，按照《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，对甲单位按800平方米计，只作出罚款的行政处罚，并要求其主动纠正违法行为较为适宜。

焦作市国土资源局）