创新基层党组织领导模式提升农村现代化治理水平

胡晓霞

（中共乌鲁木齐市委党校 新疆 乌鲁木齐 830026）

一、基层党组织在基层治理中的现状与问题

（一）村民自治下的“两委”关系现状与问题

在实施村民自治以前，党的一元化领导体制确立了基层党组织是村庄唯一权威，其权力囊括财权、人事权、经营权、政治权力等，几乎进入了村民生活的所有领域。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定村民委员会是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的主要内容，这种规定在制度层面形成了村庄二元权力的基本结构。“两委”关系由此引起人们的关注。

在对首府农村调研中发现，首府绝大多数村庄是村党支部主导、村委会辅助。这种工作状态是村民与村干部认可村党支部书记是“一把手”，村委会主任是“二把手”，在平时的村庄建设上，如撤村建居、发展集体经济、增加农民收入上，存在一定的摩擦，但是这种摩擦是可以及时化解的，一般结果是村支书的意见最终得到拥护与认可。在首府的某些村庄出现了村委会独领风骚，村基层党组织处在瘫痪状态现象，在工作中表现为村民拥护村委会，对村党支部视而不见。“两委”的冲突之深有部分历史遗留问题，但是最主要的原因是村党支部没有使村民致富或村庄变得更好，特别是在撤村建居或发展集体经济中，出现了贪污，损害了村民的直接利益；其次是由于村党支部还停留在传统的以行政命令为主的领导方式上，缺乏农村现代化所需要的公共服务意识。

（二）农村基层党组织的社会整合能力现状与问题

近年来随着农村综合改革的推进，农民生产经营自主权和收益权不断扩大，农民自身结构发生了很大变化，出现了固定务农的农民、长短期外出打工的农民、进城不回来的农民等。面对社会的变化，他们对自身、家庭、村庄的认识也在改变。市场经济下的农村经济多元化、政治民主化，对农村基层党组织整合社会的能力有了新的要求。

在对首府农村调研中发现，村党支部处在“当家”的地位，主要是由于村党支部成员有着较好的社会整合力，这种较好的社会整合力体现在为村民服务上，例如在村民住房、文化和教育等方面，都有着高效、贴心的服务。有的村为村民子女上学提供奖学金、助学金。调研中发现尽管从全疆范围看，农村非法宗教活动出现了反弹，但是首府的农村没有出现一处地下非法讲经点，这一点可以说明无论“两委”关系如何，对非法宗教活动的打击力在长期维稳工作已经成为一种隐形长效机制，成为乡村的“村俗民约”。

（三）农村基层党组织财力的现状与问题

在农村费税改革后，村党支部从繁重的征税中解脱出来，特别是全面取消农业税后，村级财政有了较大改善，村干部的工资有了专项的转移支付。但是，农村税费改革后，村级财政主要靠财政转移，并实行乡管村用。在对首府农村调研中发现，某些村出现了村党支部成员近三年没有工资，每年的村公共经费只有一万元，这样就导致了无力兴办村级公共事业，村庄新农村建设见效甚微。在乡村集体经济比较脆弱的村，如土地资源匮乏或地理位置处于深山里的村，村基层组织缺乏必要的经费来源，为村民提供的公共服务也就十分有限。这严重影响到了农村基层党组织的威信，使其难以在新农村建设中发挥出领导核心作用。

二、新疆农村基层党组织出现问题的原因分析

（一）村级治理中内在的制度矛盾

村级治理中内在的制度矛盾就是“两委”的冲突。“两委”的冲突主要原因是权力来源不同。村党支部的权力是一种政治权力，权力赋予渠道主要是支部推选，是一种自上而下的授权。村委会是村民自治组织，权力赋予渠道是村民选举与认可，“两委”冲突的实质是执政党的意志与村民的利益是否协调的问题。在调研中，或多或少村民质疑为何由大多数村民选出的村委会不如由少数党员选出的村党支部权威大。虽然有的学者提出解决“两委”冲突应当从制度上合理划分村党支部与村委会的职权范围，但是，在我国党政权力结构下，这种理论设想有诸多现实操作的难度。现实中的村庄“两委”的职能很难划分，两者都可以从法规文件中找到自己权力的合法性依据。

（二）基层党员队伍自身的异化、变化

近年来，随着人力资源流动性的增加，社会结构的变化冲破了封闭的农村社会原有束缚。青年农民的价值观日渐多元，青年人对党的先进性认识不足，丧失政治热情，有些党员在群众中起不到先锋模范作用，缺乏应有的党性修养，影响了青年入党的积极性，党员发展对象缺乏。新形势下村民进富村打工、进城打工、出省打工、出国打工等使一些农村党员与自己所在村的党组织很少联系，流动党员的管理缺乏长效机制。有的村基层干部的工资水平和乡镇机关相比还存在很大差距，并且缺乏退休保障，使基层干部缺乏工作的持久动力与热情。

（三）村庄变化对基层党组织的影响

随着市场经济在农村的发展，新经济组织、新社会组织不断出现，多元治理主体开始在农村涌现。农村治理主体从二元正在向多元转变。调研时发现，伴随着这种多元治理权威的出现，村民对党的认识也在发生改变，村民对基层党组织有了更多新的诉求，不仅包括经济富裕，还有民主政治、民族文化、村公共物品均等化供给、社会公正、村庄和谐等。如果基层党组织不能继续励精图治，满足农民的各种合理需求，农民就会逐渐淡化党的领导，去寻找能为他们服务的治理权威。

三、创新基层党组织领导模式，提升农村现代化治理水平

（一）创新基层党组织领导模式，实现基层党组织领导下的村民自治

在村级党组织建设中，最重要的一个难题是“两委”关系。村党支部是党在基层社会中的战斗堡垒，其宗旨是全心全意为村民服务。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，其目标是维护、发展、实现村民利益。所以，解决“两委”冲突的关键是看“两委”是否真正在维护村民利益过程中达成一一致。调研时发现，党组织核心领导地位确立主要是让村党支部同时获得村民的支持，前提是看是否增加了村民的福祉。今后应在村党支部的选举程序上，进行创新，大胆学习典型的“两票制”、“一制三化”或“一肩挑”等，让村民感到选举程序的民主性，只有这样才会从制度层面提高农村党组织的领导权威。

（二）创新基层党组织领导模式，以村经济合作组织引领农牧民脱贫致富

实际上村经济合作组织发展势头强劲，村经济合作组织做的比较好的村，其党组织领导班子中至少有一名是从事过或正在经商的能人，村经济合作组织比较匮乏的村，一般通过流动的农产品经纪人来解决营销问题。在水西沟、板房沟村由于有从事市场了经验的能人党员，建立了辣子、土豆、黄瓜、农家乐等经济合作组织，所以，在引导村集体经济发展方向与农牧民脱贫致富方面都有着好的成效。尽管在原则上村级党组织对村经济合作组织的指导主要是政治上、思想上和组织上，但是，务实的村民一般认可真正让他们减少风险，积极致富的人，如果这个人在村党支部内，村民就服从党组织的安排，党组织自然也就成了领导核心。

（三）创新基层党组织领导模式，多元化筹集农村公共物品的资金来源

调研时发现，村公共物品供给和村庄秩序的建立与维护离不开村党支部的努力。村级组织供给公共物品的主要途径是发展村级集体经济。市场渠道是未来村集体经济重要筹集渠道之一。市场渠道的建立将使筹资者对公共物品的生产和建设资金的使用进行成本核算，在市场经济机制的作用下，按照经济规律来使用筹集到得资金。农村的非公有经济成分包括股份制企业、个体私营企业、甚至是外商独资或合资企业等，基层党组织应加强与这些组织的合作，增加农村公共物品的筹集渠道。社会渠道和个人渠道也是重要的筹资渠道。社会渠道主要在“希望工程”、“春蕾计划”、“母亲河计划”、“复明计划”、“心蕾计划”等，这些资金一般来自于慈善捐赠。基层党组织应长期与这类组织建立合作机制，解决某项农村公共物品资金长期困难问题。个人筹款主要体现在村民出义务工、积累工等。基层党组织在个人筹资方面，应谨慎。因为尽管近几年农民增收的绝对值在增加，但是相对于城镇居民收入增长及农村公共物品支出，农民真正收入的增加并不多，如果依靠行政指令再加大农牧民的个人筹款，势必会加大农牧民的负担，影响农村的稳定，影响基层党组织的威信。

（四）创新基层党组织领导模式，正确引导宗教组织在乡村建设中的作用

调研时发现，总体上首府乡村的宗教管理比较到位。主要原因是对流动人员管控的较好，在村庄中对外来人员警惕性较高，从事非法宗教活动没有市场。从实际来看，合法的宗教活动对村庄的治理有一定的帮助。宗教所弘扬的弃恶扬善、尊老爱幼、戒毒戒淫、乐善好施等，对教化村民、纯正民风、稳定村庄都有帮助。由于基层党组织成员中或多或少都有少数民族同志，所以，村党支部比较了解自己村庄的宗教事宜。无神论与宗教绝对对立的现象基本没有。但是，有少数党员干部偷偷信教的现象，这是今后要注意的。村级党组织应坚决反对党员信教，要正确认识到党员绝对不许信仰宗教和党员干部能做好党的宗教工作两者并不对立。在当前情况下，村级党组织可以通过两种方式正确引导村宗教组织：一是涉及重大村政建设问题时，可以邀请宗教组织有关人士参加，征求他们的意见；二是对于重大的宗教活动，可向宗教组织申派有关人员列席参加。这样，就可以在村级党组织和村庄宗教组织的互动与沟通中，实现对宗教组织的正确引导。

（五）创新基层党组织领导模式，建立法理型农村社区治理

从理论上看，村民自治制度初步理顺了社区公共权力机构与村民之间的关系，但是在基层政府与社区公共权力机构以及社区公共权力机构内部（两委）之间仍存在着现实张力，有时是正和博弈，有时是零和博弈，有时甚至是负和博弈。调研时发现，两委是否协调与村庄公共物品供给水平之间存在着规律。两委关系中村党支部如何发挥出应有的引领作用十分重要，在调研时，有这样一个村，占地补偿款经过村民大会的商议，全部平均分给农户，村委会不能截流用于村庄公益建设，村党支部也没有办法。民主权利可以用来维护小家的利益，可以抵制村干部可能有的腐败，但是就不能用于促进村庄的公共利益。村委会的权力的原子化，以及村党支部权威的动摇，是今后农村公共物品供给在村民自治的民主进程中遇到的困境之一。

所以，在选举上要加大对“两票制”、“一肩挑”、“一制三化”、“青县模式”的运用，主要是在民主程序上体现“平等、合作、协商”的现代法理型治理精神。同时要加大基层党组织对经济的引领，这需要组织部开展下派干部制度，在下派干部中懂经济的人比例加大，能人带能人。同时，村基层党组织要积极吸收本村的经济能人与精英。在现实中体现出村党支部对经济正确的引领、对村庄利益的关切、对农牧民利益的保护。村党支部只有加强自身实力，才能在法理型农村社区中夯实基层党组织的群众基础，重塑基层党组织的领导权威。

[1]中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2009-9-28.

[2]中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报[N].人民日报，2010-10-19.

[3]习近平.关于新中国60年党的建设的几点思考 [N].学习时报，2009-9-28.

[4]《中央新疆工作座谈会》讲话全文.新华网2010-5-20.

[5]陆汉文.农村基层治理好模式 [N].人民日报，2010-10-17.

[6]俞可平.引论：治理和善治[A].俞可平.治理与善治 [C].北京：社会科学文献出版社2000:5-6.

[7]袁金辉.乡村治理与农村现代化 [M].郑州：郑州大学出版社，2007出版.