近代中国“政党－政府”关系模式的历史嬗变及前瞻

2011-08-15唐华陶

中共四川省委党校学报 2011年1期

唐华陶

(中共达州市委党校四川达州 635000)

“几乎当今所有的社会，无论民主与否，都有某种政党制度来联系公众和政府。”1美国著名学者迈克尔·罗斯金如是说。这从一个侧面反映出政党与政府的关系已经成为现代政治生活的重要内容。可以说，进一步理清政党与政府的关系既是理解现代政治生活的关键环节之一，也是当今各国面临的重要挑战之一。因此，进一步梳理近代以来中国“政党－政府”关系模式的演变历程和预测其未来走向，在当前是极其必要的。

一、国民党时期的“政党—政府”关系模式

这个时期又可分为:

1、孙中山的“政党—政府”关系模式之构想与实践(1912－1925)。至1912年就任临时大总统起，孙中山先生就开始关注如何处理好政党与政府之间的关系问题，并陆续发表了大量言论，系统阐发了他的看法和主张。归纳起来，主要包括:(1)1914年前主张政府组织采取“政党内阁”制。孙中山先生在一次演说中明确指出:“至于政府之组织，有总统制度，有内阁制度之分。……现就中国情形论之，以内阁制度为佳。”他进一步解释到，当下“我国国民，莫不主张政党内阁，视其议员为何党之多数，以定山民之信用。”这样一来，政党若想要取得多数党地位，就只有而且必须反映“人民之心理”，“是则政党内阁，可以代表民意”［1］。可惜的是，该构想没能付诸实践就宣告流产了;(2)1914年后主张以党治国，国民政府为党治政府。在目睹了民初政党政治失败之后，面对帝制复辟、军阀混战和列强蚕食，孙中山先生几经探索，决心以俄为师，把中华革命党改组为中国国民党，并确定了以党治国的方针。受苏联影响，孙中山先生认为，所谓以党治国，就是“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”［2］，就是“任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个政治问题或组织问题”［3］。与此同时，他也指出，以党治国“并不是要党员都做官，然后中国才可以治;是要本党的主义实行，全国人都遵守本党的主义，然后中国才可以治。简而言之，以党治国，并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”［4］。从孙中山先生的理论构想来看，以党治国，就是要通过建立一个坚强有力的革命政党，并由这样的政党来建立和巩固国家政权，从而达到建立起具有资产阶级性质的中华民国之目的。但需要声明的是，以党治国并不等于通常意义上的以党代政，党还应管党，政应管政，泾渭分明。但在实践过程中，政党与政府的关系不仅不能做到泾渭分明，反而变得异常密切，如国民政府的根本法、施政纲领及政策皆由国民党制定;国民政府的权力由国民党赋予;国民政府的主要官吏由国民党任免;国民政府的委员须由中国国民党中央执行委员会任免，并对中央执行委员会负责和报告工作;国民政府的施政方针及政绩受国民党的监督，等等。因此，中国国民党全国代表大会及其中央执行委员会是中华民国的最高国家权力机构，负责制定国家的内政外交，国民政府只不过是一个纯粹的执行机构罢了。

2、蒋介石的党政一体(1926－1949)。1925年孙中山先生逝世以后，蒋介石就通过各种手段集军权、党权和政权于一体。在处理政党与政府关系问题上，他打着孙中山三民主义和五权宪法的旗号，对孙中山先生的原理论构想进行了歪曲的解读和变相的实践。1928年10月，国民党建立了以蒋介石为首的南京国民政府，并通过了《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》。以蒋介石为首的国民政府总揽“中华民国之治权”，统率陆海空军，行使宣战、媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权之权［5］。后经几次修订，至1943年9月的《中华民国国民政府组织法》和1946年12月的《中华民国宪法》发展到极致。1943年的《中华民国国民政府组织法》和1946年的《中华民国宪法》中规定，国民政府主席为“中华民国元首，对外代表中华民国”，“国民政府主席为陆海空军大元帅”，“总统依本宪法之规定，行使缔结条约及宣战、媾和之权……行使大赦、特赦、减刑、复权之权……任免文武官员”，“五院院长对国民政府负责”［6］。在他的操纵下，中华民国党政军三个最高职务均落入其手中，党政一体自然就异化为其实行专政独裁的工具了。毛泽东早在1947年就戳穿了其民主外衣下的独裁本质，他说，蒋介石集团操纵的通过伪国民大会选举出来的国民政府，“披上合法的外衣，装模作样地‘还政于民’，实际上，依然是还政于国民党内的反人民集团”［7］。

二、建国后至十一届三中全会前的“政党—政府”关系模式

1949年新中国成立后，以毛泽东为首的国家领导人在汲取国民党党政一体的经验教训后，也作出了一些有益的探索，如1949年11月，中共中央宣传部明确指示:“在中央人民政府成立之后，凡属政府职权范围的事，应该由政府讨论决定，由政府命令颁布实施。……不再如过去那样，有时以中国共产党的名义向人民发布行政性质的决定、决议和通知”［8］。1950年 4月，周恩来在一次会议上指出:“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机关发出……由于过去长期战争其间，使我们党形成了一个习惯，长期以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了国家政权，就应该改变这种习惯”［9］。1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》中明确指出，党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关的担任公职的党员发挥作用来实现的;如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。［10］董必武也多次指出:“党不论在什么情况下，不应当把党的机关职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”［11］。1956年邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出，党不能“直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作应有的界限”［12］。1956年4月，毛泽东发表《论十大关系》，强调党不能把一切管的太死，不能把什么都集中到中央。同年9月，党的八大指出:不要混淆党的工作和国家机关工作的界限，不要对国家机关的行政工作做出不正确的干涉。1957年召开的一届人大四次会议再一次明确地指出:在某些机关中，共产党的组织包办代替行政工作，或者对于某些具体业务不通过行政而直接干预，这些现象对于政府工作都是不适当的，应该加以纠正，等等。但是，由于受苏联传统政治体制的影响，我国的“政党－政府”关系的发展出现了偏差。1957年的反右斗争扩大化，1958年的反对分散主义等错误运动，拉开了以党代政的序幕。1966年5月至1976年10月的十年“文化大革命”更是将其演绎到无以复加的地步。在建国后至改革开放前这一时期内，财经、政法、外事、科学、文教等政府职能机构直隶中央政治局和书记处，原属于中央政府及其所辖部门的权力统统收归到党的系统，而党内的一切权力集中于党委及其第一书记。这样一来，不论是横向上，纵向上，还是党内，我国的政府权力都出现了逐渐向党、向党第一负责人集中的倾向。共产党权力的无限扩大化最终导致了“党的意志甚至领袖的意志完全凌驾于国家和宪法之上”［13］。它决定了这一阶段的“政党－政府”关系是:以党代政、党政不分，全能主义。党中央是国家决策的核心，所有的大政方针和具体部署悉归党的系统管辖;政府机构只有建议权，没有自主决策权;政府不仅要受到其组织内的党组的领导，还要受到组织外的党的对应部门(各党小组)的领导。至此，政府完全异化为党的执行机关。

三、十一届三中全会后至今的“政党—政府”关系模式

十一届三中全会以后，我国的“政党－政府”关系进入了一个新阶段。邓小平同志在十一届三中全会上就明确指出，“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”［14］。随后，他在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提到要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”［15］。他认为，政党与政府的关系，不是上级与下级的关系，而是“指导与监督”［16］的关系。其相关论述还出现在1981年十一届六中全会、1986年的谈话、党的十二大、十三大及1992年的南巡讲话中。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体也高度重视“政党－政府”关系问题。早在1989年，江泽民同志就强调到:“党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导……党不管思想，管什么?党不管干部，管什么?党的战斗力，党的力量，表现在哪里?……党是政治领导核心，离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的”［17］。1989年政治风波之后，以江泽民同志为核心的党中央总结经验教训，停止实行“党政分开”，开始以执政党执政方式的思维来思考党政关系问题，把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来。党的十五大提出了依法治国的基本方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局协调各方的领导核心作用，使我们得以站在全新的理论高度重新把握党政关系问题。党的十六大对党的领导方式与执政方式以及党政关系作了如下新概括:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织与党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓大事，支持各方独立负责，步调一致地开展工作，进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;支持政府履行法定职能，依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依法按照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”［18］。以胡锦涛同志为核心的新一代党中央领导集体进一步深化了前三代中央领导集体对“政党－政府”关系问题的认识。党的十七大则对党的领导方式和执政方式以及党的执政实质和功能进行了全方位的科学概括:“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家;坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益;坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”［19］。

目前，中国“政党－政府”关系主要表现在:共产党作为执政党，对国家实施总的政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议，推荐重要干部，发挥政府部门中党组织和党员的作用，发挥党委在同级各种组织中的领导核心作用，支持政府独立负责和履行法定职能、坚持依法执政，发扬民主党派的监督作用，并允许其成员参加政府工作，成为政府工作人员，从而实现党对国家和社会的领导。对涉及关系到国民经济命脉、社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署等关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，平时的例行性工作由政府及其部门按照职责权限自主决策和管理。政府在共产党的指导下(“指导”并不等于“领导”、“指挥”或“替代”)，根据宪法和法律规定，独立规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令。

四、前瞻

近代以来，中国的“政党－政府”关系模式先后大致历经了孙中山先生的以党治国，到独裁者蒋介石的党政一体，后到毛泽东时期的以党代政，再到邓小平时期的党政分开，乃至现在的“建设有中国特色的社会主义民主政治”和用科学发展观来改变党的执政方式。但这仅仅只是开始，对“政党－政府”关系模式的探索之路还很漫长。经过九十余年的不断探索，我国“政党－政府”关系模式的理论研究和实践也取得了长足的进步，但也出现了一些亟待认识和解决的问题与困境，如:还要不要探索党政分开?我国“政党－政府”关系将走向何种模式?如何加强党的自身建设和深化行政体制改革?等等。展望未来，我们认为需要注意以下几点:

(一)作为执政党，共产党还将在很长一段时期内处于绝对优势，政府仍有限依赖于政党。在中国，为了实现对政府公共行政的控制，作为执政党的中国共产党在政府中普遍建立了党组织，以对政府的工作加以领导。这样一来，政党“可以产生权力，可以依靠自己的理想塑造一个未来的社会，因此政党成了独立因素，而社会和政府却变成了依赖因素，附属于政党组织，其前途与变动方向，与政党领袖的信念和作风，以及整个政党的行动方针密切相关”［20］。中国共产党有能力有资格领导国家政权，是由党的性质和先进性决定的，是党在长期革命斗争中领导作用的必然结果，是全国各族人民自觉自愿作出的庄严选择。共产党所拥有的独特法律地位，使其相对于其他政党、利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对的优势，加上公共领域的不成熟和市民社会的弱小等，决定了共产党还将在很长一段时期内处于绝对优势。而共产党作为长期执政的执政党，是不可能放弃对国家和社会的领导权和话语权的。因而，在现有条件下，政府仍然不能完全摆脱或独立于政党之外，它仍将受中国共产党的长期领导和监督。

(二)如何在现有体制框架下进一步理顺政党与政府的关系仍是今后工作的重点。近代几十年的理论探索与实践经验表明，在保证中国共产党一党执政的前提下来理顺执政党与政府的关系，不仅是一个至关重要的问题，更是一个难以解决的问题。对“政党－政府”关系的改革，不仅涉及到党的执政理念、执政方式的转变，更涉及到整个政党体制乃至国家体制的深层次改变，涉及面之广、牵扯人之多，情况之复杂，难度之大，非一般人可以做到。但这并不意味着我们只能坐以待毙。我们应该根据改革开放和社会主义现代化建设不断深入发展的需要，在现有体制框架下积极大胆地探索新思路和新方略。中国的改革是一个循序渐进的过程，是对社会各个方面进行修改、补充和完善的过程。所以，改革并不是全盘否定、推倒一切重来，它必须在尊重现实的前提下去修改和革新。

(三)如何加强党的自身建设，着力改善和提高党的执政水平和执政能力。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不是拥有一个强大的政党”［21］。结合我国实际，我们认为，一个强大的政党，必须具有严密的组织纪律、先进的指导思想、正确的纲领、宏远的价值目标以及高效的执政领导。只有做到这一点，这个政党才能永葆生机，才能调动人民的建设积极性，引领人民走向奋斗目标。要想打败敌人，首先要强大自己。加强中国共产党自身的队伍建设宜从以下几个方面入手:一是发展党内民主;二是进一步改革和完善党的工作制度;三是改进党的执政方式，提高党的领导技术和领导艺术;四是加强和完善党内监督机制。

(四)进一步深化政府改革将是今后国家工作的重中之重。政府改革是政府通过自我完善来积极适应外在环境变化的一种行之有效的方法。深化政府改革必须认识到以下两点:首先，政府改革是一个相对独立的系统改革。说它是相对独立的改革，是因为从政府本身来看，它与政党、社会等相对分离，各自拥有各自的“势力范围”;说它是系统性改革，是因为它是由内部各个相对独立的部门或单位组成，一旦改革，便会涉及到很多部门或单位的既得利益。也正是因为它的系统性，从另一侧面或多或少揭示了为什么当前我国只进行行政机构改革是行不通的。其次，政府改革又与外部环境息息相关。外部环境是由政治、经济、文化、军事、人口、宗教等因素构成。政府只是外部环境的一个子系统。因此，任何一次政府改革都不可能超越当前既定的政治、经济和文化环境，它总是在很大程度上受到特定环境因素的影响、作用和制约。只有当政府内部、政府与外部环境实现动态平衡的时候，政府的效能才有可能达到最优。还必须意识到解放思想的重要性。解放思想不仅是政府改革的先行官，也是政府改革能否最终取得成功的关键所在。回顾中国这三十余年的改革发展之路，我们发现，思想解放一直在深深地影响和伴随着我们［22］:1978年的“真理标准大讨论”，开启了改革开放的浪潮;1992年的邓小平南方谈话，奠定了中国走市场经济道路的基础。现在，第三次思想解放已徐徐拉开大幕。我们要落实好科学发展观，用科学发展观来深化政府改革，尤其是政治层面的改革(比如深圳出台的改革纲要，就包含了若干年后市长、局长要差额选举、人代会代表要直接选举等)，这样才能促进中国政府改革从单纯的经济、行政体制改革进一步深化到政治体制改革，中国的改革才可算是取得一些实质性的成功。

［1］孙中山全集:第3卷［M］.北京:中华书局1986年版，第44页。

［2］孙中山全集:第3卷［M］.北京:中华书局1984年版，第97页。

［3］列宁选集:第39卷［M］.北京:人民出版社1963年版，第27页。

［4］孙中山全集:第8卷［M］.北京:中华书局1986年版，第282页。

［5］王世杰、钱瑞升.比较宪法［M］.北京:商务印书馆1999年版，第546页。

［6］详参杨鸿年、欧阳鑫.中国政制史［M］.武汉:武汉大学出版社2005年版，第443页;史尚宽.宪法论丛［M］.台北:荣泰印书馆1973年版，第45－46页。

［7］毛泽东选集:第3卷［M］.北京:人民出版社1991年版，第1067－1068页。

［8］转引自:林尚立.党内民主一中国共产党的理论于实践［M］.上海:上海社会科学出版社2002年版，第44页;陈至立.中国共产党建设史［M］.上海:上海人民出版社1997年版，第652页。

［9］周恩来统一战线文选［C］.北京:人民出版社1984年版，第174－175页。

［10］转引自许耀桐等.政治文明:理论与实践发展分析［M］.北京:中央编译出版社2006年版，第247页。

［11］董必武选集［M］.北京:人民出版社1985年版，第307－308页。

［12］邓小平文选:第1卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第236页。