基于行政问责制:提升政府执行力的对策

岳 松

(西南油气田通信公司，四川成都 610051)

一、行政问责制:提升政府执行力的新视角

行政问责制、政府执行力，都是近年来我国政府行政管理领域的研究热点和实践问题。关于行政问责制，理论研究比较多的是建立行政问责制的必要性和意义、问责制的构成体系、责任确认与追究、建立问责制的途径等问题;在实践层面上，对安全事故责任、行政违法等方面问责较多，针对的主要是显形问题、被媒体曝光的问题。关于政府执行力，比较多地研究了政府执行力低下的表现、成因，提升政府执行力的意义、主要途径等;在实践方面，各地政府部门主要采取了提高决策质量和水平、深化行政管理体制改革、提高公务员队伍素质、改善政府部门工作作风等措施来提升政府执行力。从总体上看，无论是理论界还是实际部门，对从行政问责制与政府执行力的联系入手，通过完善行政问责制以提高执行力还未给予足够重视。

能否把行政问责制与政府执行力两者结合起来，从行政问责制视角去探求导致政府执行力问题的原因并通过完善行政问责制来提高政府执行力呢?这正是本文的研究所在和试图回答的问题。

温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中指出:“建 立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这不仅是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，同时还是把问责制与政府执行力两个概念结合在一起表述的国家文件，这无疑表明了这样一个观点:即建立健全行政问责制与提高政府执行力是有重要关系的。2007年6月中国行政管理学会在成都召开“行政问责制与政府执行力研讨会”，作为中国行政管理学界最高学术团体的中国行政管理学会确定这样的会议名称和主题，也表明了学术界对行政问责制与政府执行力存在内在关系的认同。虽然政府工作报告和会议名称的做法不能作为二者存在必然联系的法理依据，但这却不得不引起我们对二者关系的深思:行政问责制与政府执行力之间是否真正存在一种因果关系，也即健全行政问责制，能否有助于提升政府执行力。只有对二者的联系从理论和实践两方面都作出合理的解释，健全行政问责制以提高政府执行力才有坚实的基础，才能增强健全行政问责制的主动性和自觉性。

什么是行政问责制呢?目前，存在狭义和广义两种理解。一种是狭义观，认为行政问责制是“指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的、要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。”［1］另一种是广义观，认为行政问责制中的“责”，即责任，广义的责任，是指公务员履行与职权相应的义务，完成分内应作之事即尽责，与权利相对应。［2］据此认为，行政问责制就是对公务员未履行或完成其岗位职责而给予责任追究。狭义的行政问责是从行政法学角度来说的，这种问责多为非常态、责任大、惩处严重，而广义的行政问责更具普遍性、常态性。要充分发挥行政问责制的作用，就应当坚持狭义和广义行政问责制的统一，既要对行政主体违法行为或未履行其法定义务造成的后果追究法律责任，又要对行政主体未有效履行其职责追究行政责任。

从功能上来看，行政问责制，是对行政主体依法行使权力、依法履行职责的一种制度性保障，或者说是对行政主体失职、渎职、违纪违规行为的一种惩处制度。这一制度体现的是权利与义务、权责一致理念。“提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。”［2］行政问责制的实施，必然促使行政主体强化责任意识，忠于职守，尽职尽责，从而提高行政执行的质量;必然促使行政主体强化依法行政意识，提高依法行政的能力，从而避免行政执行中的违纪违规行为发生。可见，有无健全的行政问责制，行政执行效果大相径庭。健全行政问责制与提高政府执行力存在内在联系，如果把行政问责制与政府执行力作为两个彼此独立的问题分别对待，忽视二者的内在联系，既削弱了理论研究成果的相互支撑，又会导致解决问题的视野狭窄、手段单一。因此，要寻找政府执行力低下的原因及其解决之道，就不能局限于行政执行系统自身内部要素的完善，还应该“认真研究建立、健全和完善行政问责制，进一步加强对政府执行的有效监督和约束，从根本上防止权力滥用和行政不作为，切实提升政府执行力。”［4］

二、对我国政府执行力低下的行政问责审视

行政问责制与政府执行力之间的联系不仅有理论依据，而且还可从政府执行实践中找到现实依据。就实际情况来看，政府执行过程中存在的种种问题，虽然表现形式多样，成因多样，但毋庸质疑的是，不少是由于行政问责制不完善所致。

所谓政府执行力，主要是指政府部门完成决策目标任务，贯彻政策、法规、规章等的一种行政能力。执行消极懈怠、执行不到位、执行走样和变相抵制等诸多问题是我国不少地方政府部门在行政执行中存在的通病。”如何提升政府部门执行力，建设执行坚决有力的政府，提高行政管理的能力和水平，已成为我国政府部门不可回避的现实课题。对导致我国政府执行力问题的原因，学术界比较一致的认为是:行政执行文化发育不良、行政执行意识不强、行政管理体制不健全、政府部门利益驱使、行政决策质量不高、公务员的素质低。而从行政问责制角度去寻找原因的研究成果较少且肤浅。其实，我国政府部门执行力存在的某些问题恰恰与行政问责制的不完善有关，下面所列举的问题就是如此:

一是行政不作为行为。表现为政府部门官僚主义、形式主义、文牍主义作风严重，对上级的政策、指示、战略规划以及政令等根本就不予贯彻落实，该做的工作未做，这就是未履行职责的表现。究其原因，要么为责任意识低下，要么为职能缺位甚至渎职。

二是部门之间相互扯皮和推诿行为。表现为见利争相做、无利躲避，公文旅行、议而不决，工作无人落实、效率低下。原因之一在于部门之间职责交叉重叠、职责不清、政出多门、权责脱节。

三是执行不积极行为。表现为一些政府部门和公务员安于现状、不思进取，不求有功但求无过，只说不做或说得多做得少，流于口号管理，在执行工作中敷衍塞责，消极对付，造成执行效果低下。究其原因，一是公务员本身缺乏推进工作的责任意识，二是目前的问责制主要针对工作有明显过失的行为，对大量工作平庸或不在“状态”的行为开展绩效问责不够。

四是政策执行中的扭曲变味行为。表现为有些政府部门对上级阳奉阴违、大搞上有政策下有对策，或以地方情况特殊为由对上级政策任意取舍，执行走样。这除了与地方政府部门利益驱使有关外，还因为目前对这类执行中弄虚作假尚未造成重大过错的行为，未有效进行责任追究，同时也因为这种现象普遍、法不责众，或因隐蔽性强难以界定。

可见，我国政府部门在执行中存在的不少问题，完全可以从行政问责制的不完善找到原因，从而为提高行政执行力提供解决的新思路、新办法。

三、行政问责制视角下提升政府执行力的基本对策

无论是行政问责制的完善还是政府执行力的提升，都值得分别进行深入研究，都可以提出非常多的对策措施，而本文仅从二者的联系出发，从行政问责制角度研究如何提升政府执行力。

(一)加强以问责制为基础的责任政府建设

建设责任政府是提升政府执行力的必不可少的条件，而问责制又是责任政府建设的基础。随着责任政府理念的逐步深入，我国政府正逐步从权力政府向责任政府转变，建立政府部门问责制得到了越来越多人的认同，现在对问责制的认识已不是该不该问责的问题，而是怎样问责的问题。从近年来问责的实践来看，重事故问责，轻日常工作问责，对行政执行尤其是执行中的消极应付和“不在状态”行为问责力度还不够。此外，问责机制也不健全，如问责细则不完备，不同地方、不同部门标准不统一，问责的动力主要取决于上级甚至中央和国务院的态度，大量虽然严重但尚未“捅破天”的事件则不了了之。

为避免问责的主观性、随意性，必须建立科学化、公开化、制度化的问责制。应当构建包括责任主体、责任客体、责任性质、责任范围、责任处罚、处罚执行监督等在内的问责体系。责任不明确、责任处罚不适当，惩处不落实，问责制就流于形式，最终谁也不负责任。完善行政问责制，就是要按照权责一致、有权必有责的原则，着力解决责任不落实的问题。不仅要加强行政决策问责制建设，还要加强行政执行问责制度建设，只有完善了行政执行问责制，才能从根本上改变现行法律对因执行不力、执行中弄虚作假、执行扭曲变味等行为而造成重大损失和不良影响的监督和处罚不力的现状，真正建立起一个与责任政府相适应的强执行力政府。

(二)推进职责明确、权责一致的行政管理体制改革

加快推进行政管理体制改革，是完善行政问责制，提升政府执行力的体制性保证。行政执行中的不作为、相互扯皮和推诿行为，与我国行政管理体制存在的弊端有关。我国有的政府部门机构臃肿、层次过多、交叉重叠、职责不清的弊端至今仍未根本解决。因为机构层次过多，目标任务、政令层层传递，必然造成信息的衰减和失真，越到下层，监督和控制力就越弱，执行力随之降低;因为机构交叉重叠、职责不清，就会相互扯皮推诿，滋生内耗，必然造成目标任务、政令不能落实到位，执行流于形式;因为政府部门或公务员职责不清，就无法履行职责，也难以判断是否失职，责任追究则失去依据。因此，体制问题是影响执行力的关键因素之一。

可见，行政问责制发挥作用的基础就是以行政体制为载体，科学界定政府部门职能，理顺职责关系。为此，就必须按照精简、统一、效能的原则，深化行政管理体制改革。具体要求就是横向上理顺部门之间的职权关系，明确部门职责分工，切实解决部门职责交叉和关系不顺问题:在纵向上调整好上下级政府间职能关系，切实解决事权划分问题。还要积极探索实行职能有机统一的大部门制，健全部门之间协调配合机制，探索建立相对独立、集中统一的行政执法机构，改变多重、多头执法状况。［6］

(三)完善有助于问责的行政执行绩效评估机制

目前我国的行政问责制存在的一个突出问题是，对属于显性的和舆论反响强烈的行政过错问题或违纪违规问题问责多也比较到位，而在现实行政执行中，还存在大量公务员责任心不强、工作不积极、敷衍塞责、安于现状、不思进取但工作并无明显过错的现象，对这种不求有功但求无过的工作态度和作风，行政问责常常处于尴尬的境地，甚至无能为力。如何解决这一带普遍性的行政执行问责问题，是行政问责制面临的一大挑战，对此，有必要通过实施绩效评估问责，使问责制进一步完善。

行政问责制，应不仅仅是一种责任追究惩处制度，同时也暗含了对行政执行中成绩突出人员的奖励，有惩有奖、奖惩结合，最终实现少惩甚至不惩，才是行政问责制实施的目的所在。无论惩或奖，都需要建立在行政执行绩效评估的基础上，没有绩效评估，行政执行的好坏、效果就没有评判的依据。因此，要提升政府执行力，就必须通过制度设计和创新，构建有助于实施问责制的绩效评估机制，奖勤罚懒，将行政执行效果与公务员的聘任、考核、晋升、薪酬结合起来，充分调动公务员的执行积极性:那些因循守旧、消极工作、业绩平平的公务员即使不被追究责任，也会失去晋升、获取绩效酬金的机会，改变干多干少、干好干坏一个样的弊端。

(四)完善有助于问责制实施的信息公开与监督制度

当前，与行政问责制度相关的配套制度不完善，制约了行政问责制度的有效实施。除上述绩效评估制度外，信息公开制度和监督制度也是重要的两项配套制度。问责制的实施，离不开建立有效的监督机制，而监督的基础和前提条件则是行政执行活动的公开。信息公开和监督是确保执行任务和执行责任追究制度落到实处的必要条件。为此，要建立包括行政执行目标、依据、程序和结果在内的行政执行公开制度，建立包括行政系统内部监督、新闻舆论监督和人民群众监督在内的监督体系，及时发现执行过程中存在的问题，采取有效的应对措施，以保证执行积极、坚决有力、不走样。此外，对问责制本身也要实行监督，包括对责任认定与依据、责任认定过程、处理结果，都要通过内部通报或新闻媒介等形式在行政系统内部或向社会公开，接受监督。没有对问责制的监督就会暗箱操作，滋生不正之风，导致行政问责制流于形式。只有做到监督公开透明，才能保障行政问责制落到实处、公平公正。

［1］高小平.深入研究行政问责制 切实提高政府执行力［J］.中国行政管理，2007(8).

［2］〗张永桃.行政管理学［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［3］［4］王郅强，靳江好，赫郑飞.健全行政问责制 提高政府——“行政问责制与政府执行力”研讨会综述［J］.中国行政管理，2007，(09).

［5］刘智勇，黄鹏.我国地方政府部门行政执行力提升研究［J］中国行政.理，2007(12).

［6］唐铁汉.建立与完善中国特色社会主义行政管理体制［J］.中国行政管理，2008(10).