论城市社区治理中的委托代理关系及优化

雷美霞

（中共福州市委党校 行政管理教研部，福建 福州 350014）

论城市社区治理中的委托代理关系及优化

雷美霞

（中共福州市委党校 行政管理教研部，福建 福州 350014）

本文将公共选择和社区治理联系起来，运用公共选择理论尤其是其中的委托——代理理论来分析政府与社区的关系，针对社区治理“失灵”，从代理人角度提出了相关措施，试图以此创新某些中间问题或策略的解决机制。

社区治理；公共选择；委托——代理；自治

回顾我国社区发展的历程可以发现，城市社区的产生是国家与社会相分离的结果。如何处理政府与社会的关系，如何界定国家权力控制和社区自理、自治之间的界限，是当前社区建设和社区研究中一个重要的问题。在这种情况下，当代中国城市社区中居委会的自治性缺失，社区治理基本上仍在国家制度安排内运作，从而导致社区治理失灵。如果说以往是单位办社会，今天则有政府办社会、政府办社区之趋势。因而，理顺政府与社区的关系，才是达到社区自治的现实路径选择。

一、城市社区治理中的委托——代理结构困境

委托——代理是现代社会所通行的一种合作关系，委托——代理的双方是谋求一定利益的人格化的经济人，双方的权利与义务以契约的形式确定下来。

城市社区层面上的代理较为复杂，既有行政代理，又有经济代理。市政府——区政府——街道办事处——社区组织之间是行政代理关系。而由于社区组织既有政府派出机构的特点，又有企业经营组织的特性，社区成员——社区组织之间有行政代理和经济代理两种。国家委托政府管理公共事务和居民通过法律途径委托国家保障自己的权力和利益是行政代理。社区成员与社区中的营利组织（如物业管理公司）之间是经济代理。本文主要讨论的是城市社区中的行政代理问题（政府——居委会——居民）。

由公共选择理论可知，社区中的每一主体都是理性经济人，都有其自身的利益需求，代理人也不例外。当代理人利益与委托人利益发生冲突时，委托——代理问题就难以避免。典型的委托——代理问题有“逆向选择”（adverse selection），“道德风险”（moral hazard）和串谋行为。

1、城市社区治理中委托人的逆向选择。“逆向选择”（adverse selection）是指代理人在签订契约之前就己经掌握了一些委托人所不知道的信息（经济学里也把这种信息称为“隐蔽信息”），这些信息可能是对委托人不利的，代理人因此与委托人签订了对自己有利的契约，委托人由于处于信息劣势进而处于对自己不利的位置上，从而使自己的利益极易受到损害。导致委托人在无法识别潜在的代理人的条件秉赋时，越是劣质的潜在代理人越是容易成为现实的代理人，最终导致“劣质品驱逐优质品”的“劣质品充斥的市场”的产生。在社区代理结构中，逆向选择之所以可能，是因为在目前的制度约束条件下，社区居民与代理人之间存在信息不对称。由于信息不对称的存在，作为政府和社区成员的委托人不能识别优质的社区代理人的禀赋。如果代理人市场中优质的代理人与劣质的代理人数各占一半，从理性的角度出发，委托人愿意付出的价格最多是劣质代理人的价值和优质代理人的价值的平均值，因为这是委托人聘用社区建设经营者的期望价值。委托人这种无奈的选择结果，只能是优质代理人逐步退出市场，因为市场价格低于其价值，甚至也低于他的工作成本。由于优质代理人逐渐退出市场，从而使市场的优质代理人进一步减少，委托人聘用的经营者的期望收益进一步降低，愿意支付的佣金也进一步降低。最后，只剩下价值、努力工作意愿和成本最低的劣质代理人留在市场上。这就是社区治理中的逆向选择问题。

2、城市社区治理中代理人的败德行为。败德行为又叫品行危害或道德风险（Moral Hazard），是源自现代经济学的概念，指代理人在最大限度地谋求其自身效用时会做出损害委托人利益的行为。对于政府部门来说，一切违背其委托人（即社区居民）意愿的不勤政不廉政行为都属于道德风险行为。不仅包括权钱交易之类的腐败行为，还包括任人唯亲、独断专行、投机取巧、弄虚作假、铺张浪费、执法粗暴等损害社区居民利益的行为。有学者统计，社会上的信息有80%由政府所掌控，再加上我国现有的行政体制等多方面的原因，政府很可能成为私人（包括政府、部门及官员）利益的场所。当其私人利益与公众利益发生冲突时，依据上述理论，滥用代理权、越权代理等现象就很可能出现。如为追求个人的私欲，行政人员不惜以公众利益为代价，用自己掌握的权力寻租；地方保护主义严重，也是某些地方政府为了追求一己之利所产生的结果；而在社会经济生活中，政府的种种违法现象，更是其在利益冲突时所作的利己选择的典型表现。

3、城市社区治理中代理人的串谋行为。串谋又称合谋、共谋，是指具有委托——代理关系的组织或系统内的一些（或全部）代理人除了和初始委托人达成的委托——代理契约以外，他们之间（包括上下层级代理人之间，和同层级代理人之间）为了自身的利益又达成某种私下的协议，即子契约（sub-contract）。这种子契约一般都违反主契约，和初始委托人的意愿不完全一致，有时候甚至相反。串谋行为的目的是以牺牲委托人的利益为代价来提高串谋者的效用状态。作为中央政府的代理人，区政府和行政部门领导的行为未必与中央政府意愿相一致。中间代理人与最终代理人的“串谋”行为因而时有发生。初始委托人即全体社区居民，就需要和国家领导人——自然双方都是经济人——签订一个委托——代理契约。怎么签订？怎么监督？如果国家机器的每一层都由追逐个人利益的经济人把持，那么，层层委托就会变成层层“合谋”，而每一个经济人又都掌握着人民无法一一了解的信息，那人民的利益又如何实现？至于监督，监督人自身就是需要监督的经济人，他和被监督者之间的更为可能的关系就是风险共担、利益分享。正如我们在部分社区地带所看到的，政府的各部门、各企业领导人结成了相互掩护、相互谋利的一张能量极大的关系网，使国家和社区人民群众的利益无法实现。

二、优化治理进路：重塑委托——代理结构的对策

1、科学地厘定代理契约。根据委托——代理理论，防止和治理代理人的“逆向选择”、“道德风险”等行为的关键，从内部机制来说，就在于妥善处理好信息不对称的问题，通过合理厘定代理契约，明确代理人的责任、权利和义务来给予代理人最佳的行为激励，使其行为目标接近于委托人的目标。委托——代理理论的目标就是设计这样一种机制或契约，能给代理人提供刺激和动力，使他按有利于委托人的目标努力工作，即提供一个在委托人与代理人之间安排风险、收益的制度。把管理结果在委托人与代理人之间进行最优的分配，由双方共同承担管理风险，使代理人效用最大化的目标与委托人效用最大化的目标一致，实现两者的激励相容。第一，打破传统行政委托——代理关系中代理人没有自我利益要求的完全自觉性假设，充分考虑代理人谋取最大代理费用、放租、希望连任和亲缘化等自利性行为，并通过利益导向机制，整合委托人和代理人的目标。第二，在城市社区委托——代理中，应当明确权与责的界限，明确规定委托人以及代理人的权利、义务和职责。要明确规定惩罚违约行为的保证措施，强化代理人的责任意识，加强法律约束，杜绝代理人上任拍胸脯，决策拍脑袋，失误拍屁股开溜的现象发生。将代理人报酬与其行为结果挂钩，让代理人承担一部分或全部其职务怠慢行为、机会主义行为和逆向选择的损失。只有这样，才能避免有人决策却无人负责的问题，才可以抑制代理人的职务怠慢行为，减轻代理人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，从而使道德风险和逆向选择得以控制。

2、建立健全代理人市场竞争机制。法玛认为，在竞争的经理市场上，经理的市场价值取决于过去的经营业绩，所以，从长期来看，经理必须对自己的行为负完全的责任。因此，即使没有显性的激励合同（如共担风险合同），经理也会积极努力工作，因为这样做可以改进自己在经理市场上的声誉，从而提高未来的收入，否则，声誉贬值将会导致未来交易成本增加。不难想象，如果代理人市场上有足够多的代理者相互竞争，那么，在委托——代理关系重复多次的情况下，“时间”本身可能就会解决代理问题。在城市社区中，如果居民对代理人不满意可以依据契约收回代理权，这就给代理人造成一种压力，“声誉”将会迫使资源使用者说实话，形成隐性激励。因此，要抑制道德风险和逆向选择的发生，就是在代理人之间引入竞争机制。由众多代理人的竞争构成的代理市场对代理人的行为具有自我约束、自我监督的作用，并对其行为的累积结果有一种记忆的功能，因而使代理人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为；代理人市场的存在，将使代理人的行为具有可比性，从而可以减少环境的不确定性的影响，降低进行监督和绩效考核所发生的代理成本。

3、建立完善的激励和监督机制。第一，要解决行政委托——代理关系的内部激励机制问题，就应该将显性激励和隐性激励相结合，加大行政人员勤政廉政的预期收益，激发其勤政廉政的动力。一是从显性激励看，应当将收入明晰化、货币化、法制化，特别是要把工资之外的各种福利、补贴等“暗补”显性化，从法律上明确规定各个级别人员的最低和最高的经济待遇范围。此外，现代委托——代理理论认为，在构建代理人的收入结构模型中，为减少代理人采取机会主义行为，风险收入是一个不可少的变量。因而，对于行政人员来说，除了平时的固定收入外，政府还有必要通过风险收入来激励行政人员勤政廉政。二是要重视隐性激励机制的作用。从现实国情看，我国作为一个发展中的人口大国，在民众生活水平普遍不高、甚至还有相当部分民众还未解决温饱问题、行政人员队伍又很庞大的情况下，尽管有必要确保在公共部门工作的人员经济待遇不低于私人部门的管理人员，但指望通过高薪、高福利等显性激励办法来“养廉”是不现实的。为激发代理人的积极性，我们应当对其进行综合激励，即通过多种形式、多种层次的激励，满足代理人的多方面需求。物质激励通常包括年薪制等制度；精神激励主要包括社会地位、权力、荣誉、情感等方面。较高的社会声望和地位，既是对代理人较高能力的肯定，也是其日后取得更高报酬的筹码。在一定的的条件下，精神激励有时比物质激励更为有效。第二，对于行政代理人仅仅给予激励是不够的，还必须进行有效的监督和约束。监督作用也是委托——代理理论的重要内容。一是要强化公众监督和新闻舆论监督，如建立对行政人员败德行为的举报奖励制度，鼓励新闻媒体对行政人员败德行为的迅速揭露，通过采取广泛的党内监督、群众监督、舆论监督和社会监督等形式，积极营造健康向上的从政氛围。要健全完善重大决策责任追究制度，公开谴责不顾客观条件许可、一味追求政绩的短期行为，并给予党纪政纪处分甚至依法严惩。二是要完善监督的方式方法，建立健全决策民主化和科学化制度。重大决策要多听取专家、群众的意见和建议，让老百姓有知情权、参与权、监督权，防止“一言堂”。三是必须加大对专门监督者的监督与激励，使监督者有努力监督的积极性，防止其与被监督者串谋勾结。从防范代理人串谋的机制设计理论看，要使一种监督机制达到最优效果，必须使监督者独立于被监督者并有权分享监督成果，从而实现对监督者和被监督者的激励相容。基于此，监督机构应尽早实行垂直领导，直属中央，而且从制度上规定各地每年从对腐败官员的罚没收入中拿出一定比例奖励给反腐有功人员，并对其中的成绩突出者给予晋升职务。这样，不仅会大大强化对行政代理人的监督力度，而且也会调动监督者的积极性，从而避免监督者与被监督者的妥协勾结。

4、缩短委托——代理链条，减少委托——代理层次。由上文可知，建立有效委托——代理关系的核心就是要建立一种激励约束机制，在这一机制中，对于委托人而言，由他发出的激励和约束信号必须是指向代理人的，而且，这种指向越是方向明确，经过的环节越少，那么，激励和约束信号的传递效率及由此形成对代理人的激励和约束的效用就越高。反之，这种指向传递的方向越模糊，经过的环节越多，那么，这种信号的传递效率及由此产生的对代理人的激励和约束的效用就越低。由此推之，在其他条件相同的情况下，要实现同一委托——代理事项，多层次的委托——代理关系必定比直接或较少层次的委托——代理关系所产生的效用损失来得高，其道德风险也必定会更多，程度也必定会更严重。在纵向行政委托——代理关系中，中央政府与地方政府之间、政府与其各部门之间都存在委托——代理关系。层层的委托——代理关系拉长了链条，增加了层次，关系较为复杂，从而使激励与约束的效果大打折扣。目前缩短链条、减少层次的比较有效又有一定可行性的思路是推进民主化进程，在城市社区治理中，评价行政代理人行为的标准主要取决于社区居民群众的评价，要充分发挥社区群众民主监督的作用，改变单纯依靠组织部门甚至少数主要领导决定的做法。

①赵霖平：《政府与公立高校经营者的委托——代理关系》，《黑龙江高教研究》，2002年第6期。

②倪星：《论民主政治中的委托——代理关系》，《武汉大学学报（社会科学版）》，2002年第6期。

③（美）加布里埃尔·阿尔蒙德著：《公民文化——五国的政治态度和民主》，浙江人民出版社，1989年版，第556页。

C912.81

A

1671-2994（2011）05-0138-03

2011-08-06

雷美霞（1979- ），女，福建浦城人，中共福州市委党校行政管理教研部讲师。研究方向：行政现代化。

责任编辑：刘建文