积极拓宽投融资渠道加快推进城镇化建设

娄翠萍

（新疆建设兵团农二师党校 新疆 库尔勒 841000）

小城镇建设是发展区域经济的载体，是推进城市化、现代化进程、实现可持续发展的有效途径。自治区党委提出，要加速新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化进程，首次将加快推进新型城镇化作为自治区经济社会发展的战略选择，这是自治区发展战略的重大突破。随着城镇化建设的不断推进，新疆小城镇建设的力度不断加大，小城镇面貌发生了很大变化，人居环境明显改善，城镇整体功能逐步提升。但在快速发展过程中，资金短缺，筹资渠道单一已成为小城镇建设难点及普遍存在的问题，这也是制约小城镇建设的瓶颈之一。为此，从根本上解决小城镇建设面临的资金短缺问题，建立多元化的投融资机制刻不容缓。

一、当前小城镇建设主要投融资模式

小城镇建设投资需求很大，涉及领域和行业很多，单靠政府投资是难以为继的。必须针对不同投资需求的特点，走多元化融资的路子。目前比较通行的融资模式大体有三种：

一是以政府直接投资为主导的多元投资模式。通过政府直接投资或政府性融资，建设公益性项目和非盈利基础设施项目，改善小城镇投资环境；通过招商引资，吸引社会资本建设开发性项目和生产性项目。这一模式在小城镇建设中普遍采用，其主要特点是，依据市场规律，注意发挥政府投入的示范效用和对民间资本的带动作用，以政府杠杆资金吸引社会资金的广泛参与，努力实现建设资金来源多渠道、筹集多形式、投入多层次，并按市场原则实行资金要素的合理流动。这一模式也存在一定的突出问题：由于政府财力有限，特别是乡镇级政府没有固定的财政收入，很难满足于小城镇建设大额启动资金需求，因此小城镇建设规模不大，层次不高，配套不完善，吸引力不足。

二是以企业投资为主体的“城市经营商”模式。以企业投资的方式，组成建设和经营小城镇的投资平台，分批将小城镇建设用地征用到企业投资平台。由企业投资平台对小城镇建设进行统一规划，统一招商，并作为主力资本，参与小城镇建设的全程开发。企业投资收益主要来源为：小城镇建成后以房价体现的级差地租和运营小城镇的经营收益（包括税收返还）。这一模式的主要特点，将小城镇建设和发展行为企业化，实现建设主体由政府向企业的转移，创新运作机制，减少政府压力，做到既有政策引导和政府支持，又有价值规律与市场杠杆的自动调节，形成小城镇建设和发展的新型平台。这一模式的主要问题，一是小城镇建设的速度和水平取决于企业投资平台的实力和项目盈利状况，不确定因素较多；二是企业投资行为的驱动力是利润，而小城镇建设的主要利润是土地极差收益，这块收益不可能更多的体现到农民身上。

三是以土地融资为手段的“以地生财、以城养城”模式。土地既是小城镇建设的重要载体，也是小城镇投融资的一条重要渠道。通过对小城镇土地使用权的招标和拍卖，提升地价、以地生财，解决小城镇建设的主要资金来源。在实际操作中，政府作为土地一级市场的唯一开发商，实施统一征用、批租土地；统一公开主持土地竞标、拍卖；统一收取各种费用；统一对外融资。目前，上海、江苏等先进地区已经积极尝试了这种投融资机制，取得了很好的效果。

二、城镇化建设资金筹措、使用管理中存在的主要问题

资金来源是实现小城镇建设可持续发展的重要保障,没有资金，城镇化建设难以为继。

（一）投资主体单一

小城镇建设的投融资体制比较单一，投资资金的主要来源仍然是国家拨款和单位自筹。在当前的财政体制和经济发展水平下，大量乡镇财政都是“吃饭财政”，导致其建设资金只能主要依赖于乡镇政府的财政收入，而在乡镇财政入不敷出、预算内资金紧张的现实情况下，又不得不主要依赖于乡镇政府极为有限的预算外自筹资金。由于市场机制没有得到充分利用，其它市场主体的资金难以进入小城镇基础设施建设领域，乡镇政府自筹资金的能力和潜力根本满足不了小城镇基础设施建设的需要，导致了小城镇建设资金的严重不足，并且弱化了乡镇政府对小城镇建设的积极性，极大地阻碍了小城镇的发展。

（二）融资渠道狭隘化

目前新疆小城镇建设存在融资来源单调的问题，融资渠道也不甚畅通。这既有投资主体单一的影响，又有政府引导不力、对市场机制利用不够等原因。现行的投融资体制，融资渠道单一，高度依赖银行，不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上,许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设,但缺少准入规则，城市基础设施投资管理呈封闭式运行，使外界参与投资出现瓶颈效应，抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性，阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。

（三）投融资渠道不畅

目前用于城镇化建设基本上是政府规划，资金来源主要是政府。当前对城镇建设基础性投资的潜在投资收益研究不足，不能有效吸引非政府资金的投入，没有建立起有效的投融资机制，无法充分发挥市场机制对于推进城镇化和小城镇建设的基础性作用，以致城镇化建设筹资困难，无法形成“投入-产出-再投入”的良性循环。

三、完善小城镇建设投融资机制的思考

（一）构建多元化的投资主体结构，开辟新的资金来源渠道

在小城镇建设中，投资主体应多元化。改变以往由政府独家投资的模式，采取以政府为导向，由政府投资、民间投资、企业投资多元主体构成的市场化、高效益的投融资模式。投资主体具体包括地方政府、农村集体经济组织、乡镇企业、城市市民、个体工商户、外资企业等等。根据“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，把市场机制引入到小城镇建设中来，再加上配套的优惠措施和政策，积极引导一切有投资愿望、具备投资能力、符合投资条件的组织和个人进入小城镇投资，形成多元化投资主体共同建设小城镇的局面。而若真实现实现数资主体多元化，就必须切实消除，切实消除对民间投资的各种政策限制，取消针对民间投资的禁区，减少行政审批手续。如果当地政府没有相应的改革措施，不落实这方面的政策，投资主体多元化将只能停留在口头上。

（二）运用灵活多样的融资方式，构建多元融资体系

融资渠道的多元化是小城镇基础设施建设在投融资机制上的必然体现。实现融资渠道多元化，具体做法有：第一，积极发展小城镇的房地产业，这一方面可以满足进城农民的购房需要，另一方面可以以地生财，以地聚财，盘活土地资源，提高土地利用率。可以把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润作为小城镇建设的重要资金来源。第二，推行小城镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，不仅可以吸收建设资金，而且还可以促进基础设施建设步入良性循环轨道，提高城镇居民生活质量，增强对农民的吸引力。第三，推行小城镇国有土地有偿使用制度，把出租、出让获得的级差地租所形成的利润用于基础设施建设。对于具有市场性的小城镇基础设施建设，可以同时从间接融资和直接融资两个方面入手来实现融资渠道的多元化。在间接融资方面，主要是争取金融机构的贷款。在发展小城镇的过程中充当间接融资主体的金融机构不是商业银行,而应是农村信用社。可以通过发展小额信贷、适当发展住房抵押贷款，以及增加对乡镇企业尤其是民营企业的贷款来发展信用社业务，支持小城镇基础设施建设。在直接融资方面，可充分发挥资本市场在资金募集使用上的优势，通过股票市场和债券市场来为小城镇基础设施建设融资。同时，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则,采取优惠政策吸引各类企业投资,吸引农民带资进镇、办厂开店。此外，还应加大外资引进力度，出台相应的优惠政策，吸引外资投资于竞争性的基础设施项目。

（三）加大金融支持力度，培育良好的投融资环境

良好的金融政策环境是小城镇建设必不可少的条件。具体做法有：第一，抢抓中央支持新疆的大好机遇，寻求中央较大的财政金融支持力度。为此，应组建强而有力的小城镇建设与项目领导班子，为小城镇建设最大限度地寻求中央的财政与金融支持。政府应加大金融对小城镇建设的支持力度，以缓解小城镇建设融资的困难。第二，金融机构应放宽向小城镇贷款的限制。各级金融机构可以适当安排小城镇建设的中长期专项贷款，可以参照城市建设开发的模式，以基础设施为抵押物向承担建设项目的企业贷款，发挥国家商业化投资对小城镇建设发展的拉动作用。可以适当降低小城镇建设项目的资本金比例，延长贷款期限。第三，采取灵活的贷款利率政策。中央银行对小城镇建设的贷款利率应有别于大中城市，使其与小城镇的发展水平和企业的承受能力相适应。国家财政要给予适当的贴息补贴，以支持金融机构的贷款行为。第三，建立小城镇建设信贷担保基金，增强小城镇获得建设贷款的融资能力。

（四）加强建设资金的管理与监督，改革投融资体制机制

首先要加强制度建设。建立健全相关规范性文件,从制度上为强化建设资金管理提供保障。同时要界定小城镇建设投资主体、投资职责，通过制定相关的法规制度，规范各投资主体行为。建立有效的激励机制、有力的保护机制、灵活的经营机制，制定并实施有利于小城镇可持续发展和引导多种资金流向小城镇的投资倾斜政策。其次要加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来,包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核,控制支出的合法性、合理性和正确性,并严格审核项目用款,减少项目资金沉淀。第三要配套进行项目管理体制改革,进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目代理制等方式，对项目管理体制进行改革,降低建设成本，提高投资效益。

（五）培育支柱产业，为小城镇发展注入生机活力

小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业，否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。