海岸带区域经济发展中的政府作用探析

陈林生

（上海海洋大学 经济管理学院，上海 201306）

海岸带是人类赖以生存发展的最重要的居住地和经济资源开发利用强度最大的区域。在全球人口已经超过60亿的今天，约有17亿、约占全球总人口38%的居民，居住在离海岸50 km的沿海地带，45%的居民、约等于上世纪50年代中期全球人口总数的居民，居住在离海岸150 km的区域。按照这个增长速度计算，到2050年，生活在距海岸150 km范围内的居民将达到40亿，相当于21世纪70年代中期的全球人口总量。我国自改革开放以来，经济布局的重心也向沿海调整，经过30年的高速发展，东南沿海地区已进入工业化的起飞阶段，走在全国前列；市场经济体制领先发展，并较快与国际市场接轨；沿海地区现已形成3个中国经济最发达的经济圈和城市群，即长江三角洲经济圈和城市群、珠江三角洲经济圈和城市群以及环渤海经济圈和城市群；经济的外向度很高，中国的对外贸易和外商直接投资大都集中在这些地区。

因此，应充分关注沿海区域经济的合理发展，在开发利用资源时应合理规划，加强管理。海岸带资源不仅现在而且将来都有多用途、利用开发强度大和竞争性使用的特点，按照可持续发展的理念，无论是在发达国家还是发展中国家，凡有助于缓解因使用海岸带区域带来之矛盾与冲突的管理技术对该国发展沿海经济都具有重要意义。

1 海岸带概念的界定

认真研究区域划分是分析区域经济发展的重要前提，然而，区域的定义历来颇为含糊，给区域下一个普遍接受的定义非常困难。在官方地图上，很难划出或定义一条可以清晰区分陆地和海洋的界限，但是一个逐步变迁的过渡区域是显而易见的。这个过渡区域带通常被称为海岸带或沿海区。在英语中，zone和area这两个词几乎没有差异，但在沿海管理实践中，关于这两个词的概念还是有所争议的。最大的争议在于前者是指“一条按照地理特征规划的区域带”，是海岸带管理中具有重要意义的区域。有学者认为区分“带”和“区域”是西方人典型的做法，是人为在从陆地向海洋的过渡区域间划出的一条地理分割线；认为从社会文化的角度来看，在太平洋的一些岛屿划分陆海分割线是不合适，因为传统上这些岛屿周边的海岸线就一直被视为大陆和海洋的过渡区域。然而，只有为数很少的沿海国家，尤其是发达国家接受这些传统的观念。

关于海岸带的定义，没有统一的标准，西方国家大都是在法案中给出定义，比较有代表性的如美国1972年颁布的《海岸带管理法案》（U.S.Coastal Zone Management Act of 1972），澳大利亚的 《昆士兰州沿海保护与管理法（1995）（Queensland Coastal Protection and Management Act（1995）等。我国学者如徐质斌等对海岸带也做了定义。这些定义主要的区别是如何界定海岸带的范围。综合诸多意见，笔者认为罗伯特·凯和杰奎琳·奥德在《海岸带规划与管理》一书中提出的定义较为全面。

从生物自然视角来定义，海岸线可视为陆海相连的一个狭长的区域，海岸带可定义为干燥之土地与相连之海水交融的空间，即水覆盖的部分区域和潮间带。在该区域，陆地的推移以及陆地的开发利用直接影响海洋的推移与开发利用，反之亦然。

从管理实践的角度来看，海岸带或沿海区域可以定义为一条仅有几百米宽的陆海相互作用区，也可以定义为宽到几千米的陆海相互作用区，甚至从海淡水分水岭的内陆区域到国家管辖的外海海域。从管理视点看，海岸带或沿海区域的定义取决于需要管理的内容、目标和与海岸线延伸相关的地理特征。海岸带管理包括对利用限定沿海区域陆地资源、海水资源以及生物资源的持续管理。限定管理的区域界限通常由法律或行政法规定[1]。

2 海岸带经济区域的区域特征

2.1 生态系统的脆弱性

海岸因大海和陆地交汇交融而富有鲜明的特点，也因此具有重要意义。陆地和海洋有完全不同的特征。大海日复一日、年复一年地撞击岩石，潮起潮落，淹没沼泽和冲击海岸。正是大陆与海洋环境的相互作用赋予海岸带明显的特点，也由此给海岸带管理带来巨大挑战。陆地开发利用给海岸带来的灾害和给管理带来的挑战常常是复合性的。陆地开发常使位于集水盆地泄水口的海岸线距离变得越来越远。例如，土地交替用于耕作和种植树林会导致土壤侵蚀和污染；水坝会降低水流流速而导致来自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸带水体盐度变化或诱发有毒水华形成。

海岸线两侧的陆地与海洋过渡区的交互作用会诱导形成多样性且高生产力的生态系统，长期以来为人类进步与发展做出了无私的贡献。沿岸陆地与近海海域长期以来是大自然对人类的赠品和恩赐，是沿海国家发展贸易的基础。随着人口增长和人类社会经济发展，海岸带对人类的回报还将与日俱增。不幸的是，对海洋利益的过度追求诱导了对沿海资源长期而巨大的竞争性开发，总体来看，它已经成为各国政府必须面对的问题。

2.2 产权及管理权结构的复杂性

人们常常按低潮线和高潮线划分海岸带作为重要的行政管理界限。但是，人为地将陆地管理和海域管理区别开来常常会增加管理的难度，降低管理效果。在土地私有的国家，沿海陆地区域通常受多重管理或被不同经济、社会与政府组织使用，如私人企业、社区、社团或者政府，而沿海海域通常仅受政府管辖或所有。在私有化的沿海区域，使用者和所有者之间也矛盾重重，管理机构难以处理相关矛盾，在美国以及海边旅游资源丰富的加勒比海地区和其他发展中国家都发现类似问题。更令人困惑的是，行政管理边界常常位于河流或河口的中间地带，将生态意义上完整的海湾或滩涂一分为二，导致相邻管理机构难以协调管理。渔业资源、近海海底矿藏和近年来发展起来的养殖区域的价值赋予了特定海岸的独特性，沿海地区的居民视这些资源为共同所有，是沿岸居民生存、休闲娱乐和经济发展极其需求的资源；这些资源的开发会进一步提高其价值，因而，沿岸居民就会要求公平分配这些资源。因此，对沿海资源的使用要整体综合规划。

中国的现有管理体制中，土地是属于国土资源部门管理，而海洋则属于海洋部门管理，两者之间也常常出现不协调的地方。以海岸带区域广大的浙江省为例，海岸带资源利用缺乏省级层面的统一规划与管理。浙江省土地资源人均拥有量较低，适度围垦是浙江省可持续发展的必要途径之一。但目前的围垦建设存在一定盲目性，有的地方各自为政，没有因地制宜根据本地的生态环境、地貌特点等方面来进行，围垦条件较好的地区没有成规模利用，而一些不具备围垦条件的地区由于当地经济发展的需要也围垦，可能对生态环境造成破坏。此外，沿海地带土地利用矛盾加大。主要体现在港口、工业岸线与生活、旅游岸线之间，围垦区工业发展与滩涂养殖、海防林建设之间，排污区与海洋生物资源保护区之间矛盾突出等方面。

2.3 经济发展的外向性

中国大陆有1.8万多km的海岸线，海岸带面积广阔，因其面向大洋，交通便利，同时与日本、韩国、中国香港和中国台湾地区毗邻，具有内陆地区不可比拟的区位优势。海岸带经济的外向性主要是体现在两个方面：一方面是水路运输的优势。海岸带通江靠海，便于修建港口。水路运输是最为经济的运输方式，它依托海洋、河流，成本低廉，特别适合超大型、超重物和大批量的商品运输。东南沿海地区毗邻国际金融、贸易、轻工业、航运中心和亚太经济中心香港，使本区与港澳的经济联系发展到唇齿相依的高度依存状态[2]。该区华侨众多，其中定居在海外的广东籍华侨华人约2 000万人，占世界华侨总数70%，遍布五大洲100多个国家和地区，这种人缘优势在外向型经济中发挥着巨大作用。蔡春林、陈万灵从理论和现实角度对外贸强省贸易指标进行了具体考察，通过对这些纷繁复杂的指标进行梳理分析，去除一些不具有操作性和可用性的指标，建立了一个能够客观、准确评价的指标体系。根据该体系进行综合评价后，计算发现广东分值87.75分，江苏82.02分，上海83.83分，浙江73.28分，山东69.56分，广东、上海、江苏综合得分可以称之为外贸强省，而浙江和山东外贸竞争力相对较弱，虽暂时还称不上是外贸强省，但分值也较高[3]。

3 中国海岸带区域经济发展中存在的问题

3.1 海岸带管理还未形成统一机制

海岸带区域经济范围较广，管理部门涉及经济、港口、水利、旅游、渔业等多个部门，产业管理又属于发展与改革委员会的管理范围，目前在海岸带区域经济产业指导和政策支持方面还缺乏有效的部门间合作机制和组织体系。在实际管理中，海岸线的确定存在一定的不确定性，国土和海洋部门在管理中不可避免的会出现一些交叉发证问题。虽然省级政府已基本确定了海域转化土地的基本原则，但是地方政府在实施中还缺乏相应的操作细则。

3.2 区域统筹和陆海联动不够协调

由于海水的流动性和渔业资源的洄游性，区域统筹和陆海联动非常重要。目前单个项目的环境评估论证无法解决区域性的影响累积效应，单个项目的政策处理也难以解决其造成的区域用海环境整治问题，行业规划之间和区域规划之间缺乏整体环评论证和科学衔接。大部分规划没有进行规划评价，或者是流于形式。区域用海矛盾日益突出，区域之间重复建设的现象还很激烈，海洋产业需要进行区域整体布局。以浙江宁波为例，宁波市海域的海洋环境保护与修复，需要舟山、台州等周边地区的区域合作。海域使用权证和土地使用证之间的转换问题长期没有得到解决，陆海联动机制还需要进一步完善，陆海统筹规划机制尚未形成。

3.3 经济发展与环境保护之间存在矛盾

随着中国经济的发展，沿海各地开发利用海洋的积极性较高，但是海洋环境保护的意识较为淡薄，相对于海洋开发的投资规模，在海洋环境保护和海洋基础研究方面投入甚少。一些地区在进行建设用海项目决策时，只重视项目的行政审批程序问题，不重视项目的前期研究。在先有项目再有评价论证的情况下，评价论证往往服从于项目建设，流于形式。一些地区为了当地经济的发展，未经科学论证，盲目引进临港工业并进行大面积填海，一些乡镇、村擅自填海、买卖填海土地、抵抗执法，给用海秩序和海洋环保工作带来了很大压力。特别是目前沿海修造船业发展迅速，并得到各地政府的高度支持，但普遍存在未批先建、随意填海、边修边造、环保滞后等问题。

4 海岸带区域经济发展中的政府作用

4.1 加强海岸带规划管理的立法

海岸带开发已经成为沿海地区经济社会发展的新增长点。国家应在已经出台的《滩涂治理技术规范》的基础上，尽快出台滩涂开发、海岸带发展等政策法规，本着合理利用海岸带资源，更好地为经济社会发展服务的宗旨，尽快理顺《土地法》、《海域法》和水利法规之间的关系，理顺海岸带开发的审批管理体制，统一规范全国范围内的海岸带开发活动，解决由于《土地法》、《海域法》与水利法规对滩涂的界定及认识不同，导致海域与滩涂、河口界定存在差异，从而给项目审批及使用金缴纳等方面造成的混乱。

4.2 制定和实施海岸带区域规划

海岸带区域经济规划，是一组生产要素现在和未来在特定区域的配置或部署问题。它以现实的各类生产要素的组合为基础，根据发展条件和环境的变化，安排未来时期的要素如何组合、配置。海岸带规划的制定要充分考虑国家经济发展的宏观背景、海岸带区域的自然资源和人文资源、周围区域的发展现状及其与本区域的相互关系、可持续发展原则及科学技术发展的趋势等，要通过科学的规划和严格的实施来解决目前海岸带区域经济发展中存在的问题。

4.3 加强海洋基础调查研究

海洋基础调查数据和研究成果，是建设用海环评论证、涉海区划规划编制的基础。这些项目基本上都属于同一个潮流场，目前各建设用海项目和涉海区划规划单独进行海洋基础调查研究，不但花费了大量经费重复调查，而且其可靠性也难以得到有效验证。应参照测绘资料管理规定，由国家开展连续的海洋基础调查并进行跟踪研究，建立统一的海洋基础调查和数据分发制度，不但有助于提高项目和规划编制的可靠性，也有

助于提高项目前期的工作效率。

4.4 建立海岸带生态环境监测体系

中国应尽快建立和健全海洋生态监测、行政执法及保护区管理等海洋生态综合监测机制，明确海岸带生态保育与资源管理的权责范围。采用生态学的方法对生态系统结构和功能的时空格局进行度量。加强宏观生态环境监测，以本底图和专业数据位基础，采用遥感技术和生态图技术，以及区域生态调查和生态统计手段，建立地理信息系统，深化微观生态环境监测。建立生态监测站，以监测站位工作基础，运用物理、化学及生物学的相关知识和方法，对生态系统各个组分提取属性信息。

5 结论与展望

聚焦海岸带规划与管理问题，必须关注两者之间的关联。真正实现海岸带可持续发展与开发是极其困难的。但是，没有一个切合实际的规划就几乎不可能实现海岸带可持续发展。海岸带规划可为政府实现海岸带可持续利用、缓解开发利用矛盾与冲突提供制度保证。例如，在平衡沿海区域经济发展和合理保护海岸带生态、文化与社会用途的矛盾与冲突方面，海岸带规划的关键是如何激励沿海居民、使用沿海资源的企业家和利用沿海资源休闲与娱乐的消费者积极参与海岸带日常管理。

政府管理海岸带面临的最大挑战之一是如何通过地方政府组织有效引导和管理资金与人力资源投入海岸带经济与社会活动。地方管理组织与部门应加强不同层面的综合管理，如运输、就业、卫生健康和环境，不能独立、割裂地关注单个区域的规划和管理。政府应建立不同的管理机制，通过协调和整合区域的功能来面对挑战[4，5]。

中国是世界海洋大国，拥有广阔的大陆海岸线。随着改革开放，海岸带大开发、大建设取得了巨大的成就。但由于缺乏严格的管理和规划，导致“无序、无度、无偿”开发方式未能得到有效遏制，致使岸段和海域使用不合理，出现湿地破坏、环境污染、生物多样性减少、渔业资源衰退等诸多问题，制约着海岸带经济的可持续发展[6]。十六大提出了要走一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，海岸带发展要以此精神为指导，加强海岸带规划管理的立法，制定和实施海岸带区域规划，加强海洋基础调查研究，建立海岸带生态环境监测体系等，为海岸带经济区域的可持续发展创造条件。

[1]罗伯特·凯，杰奎琳·奥德.海岸带规划与管理[M].上海财经大学出版社，2010.

[2]徐质斌.中国海洋经济发展战略研究[M].广东经济出版社，2007.

[3]蔡春林，陈万灵.金融危机对我国沿海外贸强省的冲击及对策分析[J].对外贸易实务，2009（5）：92-95.

[4]张效莉.海岸带区域资源开发与产业发展的研究设想[J].学术界，2008（3）：101-105.

[5]Kaluwin C.ICM Takes Different Approach in Pacific Islands[J].Intercoast Network，1996，27（Summer）：4-10.

[6]王奎旗，韩立民.试论我国海岸带经济开发的问题与前景[J].中国渔业经济，2006（2）：40-43.