对提高应急服务能力的一点思考

汤筑强

(贵州省气象局,贵州 贵阳 550002)

对提高应急服务能力的一点思考

汤筑强

(贵州省气象局,贵州 贵阳 550002)

通过赴美国学习考察,重点分析介绍美国应急管理机构的工作内容、职责以及应急处置,对比国内情况,提出改进提高气象应急服务能力的一些思考建议。

应急服务;思考

1 引言

遵照中国气象局安排,2010年 1月 23日至 2月 12日,有幸参加上级组织的“气候变化与防灾减灾培训团”赴美国学习培训 21天。团员由中国气象局职能司,部分省气象局、省气候中心、省气象研究所及南京信息工程大学部分专家及相关人员组成。

在美期间,先后访问了圣地亚哥市基金会、洛杉矶市环保局、南加州海岸水研究所、沙漠研究所、麻州应急管理局、费尔法克斯郡应急管理机构、波士顿地方电视台、蓝山气象观测站和新泽西州立拉特格斯大学,就美国气候变化科学研究和应对战略、联邦和地方政府应对气候变化的认识与行动及其存在差异的社会根源、联邦防灾减灾体制和州县应急管理机制、人工影响天气技术方法和效益评估、多学科交叉研究及面向政府决策和社会需求的科研成果评价与转化机制、气象预报服务与知识传播、科学管理和领导力建设等方面进行了 17个专题培训。学习培训内容丰富,既开拓了眼界,又增长了知识,受益匪浅。下面重点介绍麻州应急管理局培训情况。

2 基本概况

麻州应急管理局 (Massachusetts Emergency ManagementAgency简称MEMA)成立于 1950年代,全部建在地下室内,主要针对二战结束后,为有效防范来自前苏联的核攻击,保障民众安全而建立的州级战时协调民兵力量的应急管理机构。随着冷战结束,为应对频繁发生的自然灾害和人为事件,并能够在灾害事件防范救援中发挥关键作用,MEMA的主要功能和任务相应发生改变和调整。

在美国,自然灾害和各种突发事件多发易发,灾害和事件的救助处置是由下而上的,即社区 (企业 )——地方 ——州 ——联邦 ,因此每个州都有类似的机构,其主要职责就是在灾害及各类突发事件发生时,协调各相关部门、企业进行救灾救援,研判事件危害程度,提请州政府宣布进入紧急状态,直至建议州政府向联邦政府求援。联邦政府有联邦紧急情况管理署 (Federal Emergency Management Agency,简称 FEMA)。

在MEMA,公共事务部主任 PeterW.Judge先生为我们做了详细介绍。在麻州,由于郡县级力量较弱,因此,要管理 400余社区,其中 100多社区各种灾害、事件多发易发,州级应急任务艰巨。MEMA办公面积约一英亩 (4 047 m2),工作、生活设施齐备,应有具有,运行维持全由州预算解决。共有 70余人,其中有 20人被派住到相应办事处,3人派到极可能出现情况的不同区域。工作人员精干高效,各有专长,并且一专多能,主要工作是汇集、传送及监看各个管道传来的资讯,包括气象、国安、交通等单位。一旦有紧急情况,MEMA就会召集麻州各单位代表进驻,动员所有可以动员的人力物力,以应对自然和人为产生的紧急状况。

3 主要内容

根据介绍,归纳主要有以下特点:

3.1 协调有力

MEMA与各单位并无从属或上下级的关系,该中心主任只是会议主席,负责简报及协调各单位,包括麻州境内的国民兵 (National Guard)等,而各单位将根据自己的约定职责,报告其应变之道。待协调结束,各单位也已充分完成响应,MEMA则通过媒体告知民众灾害预警信息,并要求民众充分配合防灾。MEMA存在的意义在于结合了“当局各部门”、“媒体”及“民众”的力量,共同应对紧急事件。

可容纳 70余人的指挥中心会议室,备有新英格兰区域详细地理信息,醒目标示有重要场所、重要设施、行政、道路、社区等,安置的三块电脑控制巨幅投影屏可以显示局域网上的各类信息。遇有突发事件或可能出现自然灾害时,来自全州不同部门 (企业)约 60余代表组成的协调指挥团队立即汇聚这里进行应急响应,信息共享,分析会商,一旦有与自己职责 (利益)有关状况,立即进行处置;一旦下面有需求,立刻协调调度人力物力财力,非常迅捷、合理。

政府机构代表由州长按职责指定,企业为利益攸关者,如电力、交通、供水等,这一协调机制主要靠规程、协议约束,从而形成利益关联密切、配合默契主动,相互支持依赖、运行通畅有力的协调指挥团队。

并非每一次代表都要全部到齐,团队组合针对不同事件而不同,总能形成符合需求、科学有效的搭配。

此外,团队全体人员每月例会成为制度化,平时开展培训、演习的同时,还进行座谈、总结。

3.2 理念清晰

在MEMA,特别强调 4个工作过程,即准备、反应、抢险救灾和减灾。这一清晰的理念既约束自己,同时又指导全州各个社区,保证了应急工作的有力、高效。

3.2.1 准备 就是做到“预则立”。准备是全方位的,既有自然灾害应对,也有人为事件处置。要求首先要有预案,预案充分体现了总体性、联动性、针对性和可操作性。在麻州,80%以上社区都制定有具备信息沟通、人员疏散等结合人力、物力、财力的抢险救灾预案,一旦出现情况,就能立刻进行针对应急。15%以上的社区针对社区特征制定有专项预案,能有效解决海岸地区、工厂附近等甚至社区间信息沟通与共享问题。这些预案必须经历演练甚至是实战检验。

演练和培训不可或缺,对地方官员应急能力,搜救人员找寻人、物、修补残缺破坏,中小学防灾能力等都通过这种方式得到增强。

3.2.2 反应 有了完备的预案,又开展了培训、演练,在遇到情况时就能按预案展开,指挥协调医疗、抢险、民兵、工商业等各种力量各就各位,指令一到,即刻行动。需要强调的是,遇有事件,采取事发地先期处置原则,就地通知,就地动员力量,就地开展救援。但当遭遇事件太大,超过自己能力范围,就可向上级提出需求 (一般都会主动申请,得到上级财力支持),由上级调配力量支持。

3.2.3 抢险救灾 虽然MEMA表面看起来是一个人力管理机构,但在处置突发事件时却拥有指挥所有资源、协调各种力量的权力,是一个能起到承上启下组织协调机构,能协调处置洪水、干旱、龙卷、地震、流行病、骚乱、核泄漏等 20余种突发事件,根据需求,派出救火队、红十字医疗队、抢险工程队等应急专业救援队伍,提供 18种类型支援支撑。

3.2.4 减灾 主要是根据灾害发生发展规律,有针对性提出减少损失的政策建议和科学措施 (这与我们进行气候论证相似)。比如在重灾反复发生的区域,应建议政府提出避灾转移办法,提出洪涝设防标准等等,事无巨细,提前考虑。

3.3 成效显著

美国是各种自然灾害多发易发的国家,尽管各州都有相应机构,但州情不同,司职功能和作用亦有所不同。佛州由于灾害事件最多,相对而言,各项应急工作走在美国前列,有“各地看佛州”之说。麻州应急工作在全美国处在第二,这一成绩来之不易,MEMA已连续 8年受到美国应急减灾机构认证认可,并多次获得表彰,成效显著。

4 体会与思考

4.1 预案编制周密科学

准备充分,凡事“预则立”。强调事前编制预案,事无巨细,横到边,纵到底,不留死角,全面覆盖;职责明确,利益关联,科学合理,充分顾及各级各种资源力量使用,预先设置各种情况,实用可行,周密详实。充分体现了总体性、联动性、针对性和可操作性。

培训演练到位实用,不断培训,反复演练,既能完善提高预案质量,又能增强预案执行效率特别是提高应急处置能力,更能加强社会参与和响应效果。有时甚至利用实战进行演练和检验,这种贴近真实,实战历练的做法很值得学习借鉴。

4.2 协调配合有力有效

由于美国社会经济发达,部门明确权责,企业关切利益,因此法律、协议约束力强,部门、企业在规程和预案中职责明晰、措施明晰、应对明晰,使得团队利益关联密切、配合默契主动,相互支持依赖、运行通畅有力,显现出MEMA协调有力、便捷、高效,在应急处置中集群作用大,效率高。

4.3 千方百计提高预测预报准确率

做好防灾减灾工作,需要优质的气象服务,而优质首先体现在预测预报准确率,解决好这个气象服务的节点,服务质量就有了前提和保障。在美期间,恰遇两次百年不遇的暴风雪天气,国家天气局提前两天预报出现时间、地区及降雪厚度,SNOW STORM警报发布后,如同“发令枪”或“消息树”提示,社会全体总动员,广播、电视、电子显示屏反复播放各种警示,各相关部门按职责提醒公众注意交通安全、取暖用火安全、提前备好食物用水等,公众相互提醒,各有关人员、设备值班待命…,由此可见准确的预报对灾害防御和减少损失多么重要。因此,我们必须坚决落实中国气象局党组关于提高气象监测预报的准确性、灾害预警的时效性的要求,矢志不移,下大力气,依托科技创新和体制机制创新,着力培养新时期现代气象人才,千方百计提高预测预报准确率,以确保“消息树”和“发令枪”的警示质量。

4.4 抓好气象防灾减灾能力和机制建设

遵循《气象法》和《气象灾害防御条例》赋予的职责,气象部门应当发挥好在气象灾害防御中的科技先导作用,气候变化应对中的科技支撑作用,气候资源开发中的科技主导作用。

美国的应急工作,也是在经历“911”恐怖袭击和“卡特林娜”飓风危害之后,才痛定思痛,下大力抓出成效的。在我国,由于有专门法律,有各级党委、政府重视,动员力量强大,这是我们的政治、体制优越性,具备了很重要的客观条件,这方面我们比美国有优势,换句话讲,“政府主导”能力有很大优势。但必须看到,由于我国科技整体实力不强,地区发展不平衡特别是适应社会主义市场经济的管理体制改革还未到位,部门职责模糊、交叉、重叠及边界不清,公众自我防范意识不够等等,这是差距所在,或者说在躲灾、避灾、防灾和减灾方面“部门联动,社会参与”尚有不足。当然,随着社会主义市场经济改革、发展不断深化,这些矛盾和问题将会逐步得到解决。

要做好气象灾害防御及应急处置工作,应从加强能力建设和体制机制建设入手。在能力建设方面,要按照胡锦涛总书记重要指示要求、国务院 3号文件和国务院办公厅 49号文件要求,坚持不懈做好气象现代化建设工作,中国气象局已作出全面安排部署,关键是抓好落实并结合实际创造性工作。在体制机制建设方面,要抓住机遇,按法律和国家赋予的职责,主动承担起科技先导作用,建立体现“政府主导,部门联动,社会参与”的国家级、省级等各级气象灾害防御和应急处置联席会议协调机制,使《气象灾害应急预案》落到实处。真正从实战出发,完善各类预案,强化培训、演练,增强针对性、实用性、指导性和可操作性;制定有约束力的联席会议工作规程,科学合理划分应急处置事权、职权和责任,明确职责,提高“部门联动”效率;同时,广泛开展科普宣传,提高全社会防灾减灾意识。

C931

B

1003-6598(2011)01-0001-03

2010-12-02

汤筑强 (1963-),男,高工,主要从事行政管理工作。