山区造林的参与式管理措施分析

邓勇

(四川省美姑县林业局,四川美姑616450)

1 引言

造林是一项社会性很强的工作,在计划经济时代,群众造林工作都是在政府统一部署下完成的,政府是这项工作的决策主体。具体操作由项目主管部门下达任务,技术人员按任务做作业设计,经营者按既定的方案进行实施,忽视了社区、村民的参与和影响,基层组织和村民的意愿没有参与到项目之中,所以山区许多荒山造林出现年年造林不见林的情况,一方面造林成效不高影响生态环境建设,延误了山区绿化,也造成了一定得经济损失,另一方面由于农民投劳无效果,一定程度上挫伤农民造林的积极性。分析原因,笔者认为其根本在于没能充分调动群众参与造林的积极性,使群众通过造林真正获益。因为在影响山区造林质量的各因素中,技术层面的因素实际只占有少部分,而决定造林质量高低更多的是非技术因素,由于此体制还没有走出计划经济的模式,层层下达造林计划,基层为完成任务而造林,行政命令多,自觉自愿少;同时存在产权机制问题,产权不清晰,责权不明,加之林业周期长,效益相对较低,影响造林者造林和管护的积极性;科技水平相对未及时跟上,延续多年的造林技术,在适地适树、种苗组织、整地、水保、栽植管理等诸多方面存在行政行为。

而参与式是一种强调所有利益相关者主体地位和主观能动性的组织思想,利益相关者的组成发生了变化,除了代表民众公共利益代表的政府以外,代表社区利益和个人利益的社区和农户在造林项目中担当着更重要的角色。参与式更多地强调社区群众团结合作行动,通过建立群众的发展能力、管理能力和决策能力,自己帮助自己,实现社区自主可持续发展。参与式方法近年来已被国内林业管理人员普遍接受,经过实践证明实施参与式造林各利益相关者充分参与,由政府主导,社区、村民和经营者的自愿、平等介入,

确立目标、制订规划、明确造林权属、实施造林及验收评估、分享获得的利益,不仅大大提高群众造林积极性,且造林成效明显。

2 山区造林的参与式管理

2.1 以参与式方法确定立项造林项目

为保证造林项目顺利实施,早日达到郁闭成林的目标,在造林立项阶段应用参与式方法,在专家的指导下,规划人员深入社区和农户,利用各种参与式工具,帮助农民正确理解项目目标,分析本地区、社区和自己贫困的原因,讨论寻找解决问题的办法。通过召开村民大会、对乡(镇)政府有关领导,村委会干部及农民群众开展参与式半结构访谈,调查了解收集当地各种条件下林业生产状况和过去各年造林中遇到的问题,实施造林地区农牧民的愿望和需求,农户造林的积极性,流域踏查,社区资源图,社区大事记,气候条件,立地条件等因子,了解农民对将要立项造林的态度,了解农民的要求和想法,让农民充分表达自己的意愿,引导农民了解并认识到生态环境建设的重要性,改善自身的生活条件,首先应该从造林项目入手,最终形成造林项目立项,确定造林规模,保证造林成功实施提供基础。

2.2 以参与式方法确定造林规划

在将目标社区(乡、村、组)有意向地纳入造林项目总体规划范围之后,了解当地自然社会、经济发展情况和当地林业发展需求,落实造林地块,进行项目规划,要处理好以下几方面关系。

(1)处理好利益群体的关系,保证农民群众在造林项目中的受益主体的地位。给予农民更多地知情权、表达权、管理权和决策权,更多实现自下而上的决策过程,改变单纯自上而下的决策观念。

(2)重视对弱势群体的帮助,促进社会公平和谐发展。大多数造林项目区均为边远地区,或贫困人口和少数民族集中地区。在造林项目规划设计中,应该积极鼓励贫困人口、妇女和少数民族人口的积极参与,做到公平发展,促进这些地区的和谐社会建设。

(3)注意发挥乡土知识的作用,加强能力建设。在造林工作中鼓励群众参与的另外一个重要目的,就是要发挥乡土知识在在造林工作中的作用,使造林技术能够和当地的乡土知识建立起高度的兼容性。通过这个过程,培养当地群众的技术能力和管理能力,保护和巩固造林项目的成果,实现可持续的社区发展。

(4)积极鼓励建立有效的社区组织,实现社区资源的高效管理。针对造林项目“分散投入,共同受益”的特点,要积极鼓励建立以社区为基础的群众组织,敦促社区组织积极参与造林项目的设计、实施和管理。与此同时,建立社区组织和地方政府的有效交流机制,实现政府-社区组织的高效互动,建立新型的政府-群众合作关系。

(5)重视参与式方法和工具的应用,确定造林规划,提高造林成效。所谓参与式工具,是指按照参与式体验所开发的基本原则和步骤,利用群众简单易懂的方法工具,高效的完成造林规划活动。这些

“工具”包括半结构访谈、平面示意图、排序、识别贫困群体和农户大会等,可以根据不同项目的需要,灵活使用。参与式方法的核心是相关利益群体的共同参与,其方法和工具要与当地社会经济条件和文化背景保持一致。

2.3 以参与式方法确定造林项目内容

采用参与式的方法,以确立的造林内容,并完成具体的项目活动的技术设计。让他们了解确定的造林项目是自己需要的,是自己确定的,是改善生态环境必须的,有利于提高农民参与造林的积极性和主动性。这部分的基本方法和程序基本和传统的造林规划设计方法一致,但是在项目活动的选择和决策过程中,应该根据项目活动产品的特性,确定其决策主体,并保证规划设计过程的全程公开和透明。方法上以问卷的调查方式了解农民对造林项目设计方案、造林项目内容,充分听取农民的意见和建议。要让他们获得公平平等的发言机会并从项目成果中受益。在项目活动识别和设计完成后,应按相关行业标准,完成项目投资估算和经济效益分析等设计内容,并根据国家有关农村工作的政策,遵照“一事一议”的原则,以村民大会等形式,讨论通过造林项目内容。

2.4 以参与式方法开展造林施工、验收

在造林施工中,继续通过参与式的工作方法,以社区群众为主体,充分让相关利益者参与进来,让乡、村、组和农户的参与性体现在造林施工和验收的整个过程中。

2.4.1 造林项目公示

将造林项目开始到竣工验收内容,包括造什么林种、投资情况、种苗组织、造林方式、验收等进行公示,让农户了解,接受农民的监督。将不利于造林项目建设质量的隐患排除,确保造林质量。

2.4.2 农民投工投劳

造林施工中,整地、植树坑、苗木栽植等农户投劳内容,利用参与式方法,召开农户大会,确定农户投工投劳方式,由乡、村负责组织。

2.4.3 乡、村、组的参与

县、乡上通过与项目村签订施工合同,由村、组组织项目农户开展造林,完成造林后,地方政府给予适当奖励,或资金补贴。

2.4.4 技术示范与推广

县、乡要充分调动业务部门参与到项目中来,让专家到造林地块现场培训,面对面的指导造林,引导他们自愿参与。

2.4.5 在造林乡、村建立造林合作经济组织

县、乡、业务管理部门通过分析影响造林成效因素,市场环境条件等,引导帮助农民建立自我管理组织,包括农民种苗协会、经济林木营销协会、农牧民专业合作社等,进行自我服务,自主决策,有利于造林施工、验收。

2.4.6 培训活动

农民是培训活动的参与者和实践者,让造林农户自愿参与培训活动。

2.5 参与式方法确定造林后期管护

俗话说：“三分造、七分管”,造林项目竣工后,先召开造林参与者的农户大会,按照国家森林法规定,由农民共同讨论造林后期管护,讨论造林管护具体措施,管护办法,造林地产权确定,即土地使用权,林木所以权、林木使用权等,并以书面形式将林地办理移交,明确责任主体,有利于造林成效巩固。

3 结语

按照中央提出的建设“和谐社会”和“以人为本”的理念,引入参与式工作方法在规划设计阶段影响到造林成败,转变工作作风,改变工作方法,告别传统与现实要求不相符的工作方式,已成为必然的选择。然而,引入并逐渐适应参与式发展管理,是一项严峻的挑战。建立农户和管理部门的参与式管理能力,向社区授权或下放权力,从过去对社区的领导关系转变为服务、合作的伙伴关系,向农民提供更多更好的服务等,工作难度增加,工作量大幅上升,是当前地方政府和业务部门面临的一项挑战。