第三方运营在中国环境管理中的应用前景探讨

2011-08-15杨儒石孔范龙郎晓辉吴玉光

绿色科技 2011年2期

杨儒石,孔范龙,郎晓辉 ,吴玉光

(青岛大学化学化工与环境学院,山东青岛 266071)

1 引言

环境问题的制造者是污染者,而对公众利益的保护者是政府,政府受到政绩和经济利益的驱动下放松对企业的监管,企业在低违法成本和不健全的环境制度中谋求利益[1]。在这个斗争中作为第三方的其他团体需要发挥作用,社会分工和政府职能的改革要求第三方的介入。因此,讨论第三方在环境管理工作中介入有助于为这一趋势做准备。

2 第三方参与的背景

2.1 环境管理中政府的“缺位”与“越位”

随着近代工业的发展以及人口增多,人们无限制的开发利用自然资源,导致环境资源数量和质量急剧下降。此时,市场自发的调节出现了“市场失灵”,结果导致环境资源价格扭曲。这就要求有一个角色来对环境资源的产权加以界定,并对生产的负外部性加以惩罚,正外部性加以补偿。作为制度供给者,政府负担起了这个责任,并成为了环境保护和管理的主要角色。

在我国,各级政府是环境保护的主管部门,环保部门作为分管部门,其他诸如水利部、林业局等也具有相应的环保权限,这使得政府环保职能很大,却又没有一个专门的综合的部门来负责和协调[2],导致政府在政策法规供给和监督检查方面不足,不能有效弥补自然资源和环境价格等不完全的市场机制。公众依赖政府提供环境服务和惩罚污染者,但是政府和企业之间又有着复杂的利益纠葛,对企业的行为不能有效监督,政府的管理出现了“缺位”的现象;同时,一些政府工作事无巨细和大包大揽,导致政府权利供给的过剩,出现“越位”的现象[3]。

2.2 第三方运营的社会基础

如果要求生产者负责处理其运行过程中产生的废弃物,并对自己的产品的全生命周期进行负责,会使很多生产者不堪重负,从而导致大量的生产者选择缴纳排污费而不是设法解决污染问题。另一方面,社会上还存在大量的,被排除在环境管理之外的团体：包括其他的企业、公众和非政府组织等。如果将他们纳入环境管理的范围,赋予适当的权力,可能会成为在政府和污染者之间的第三方,承担本该属于政府或污染者的工作,使得政府和污染者专注于自己的业务。

2.3 第三方介入模式的优点

在环境保护和管理中,将政府和生产者的一部分工作交由专业的第三方来处理,有以下优点,包括第三方的加入有利于环保工作的专业化,提高环保服务质量;减轻了生产者和政府的负担,使其专注于自己的工作范围,提高了工作效率;政府,生产者和第三方相互监督,有助于环境信息的公开透明和环境纠纷的公平处理。

3 第三方参与的形式

3.1 第三方环境监理

第三方环境监理是指环保主管部门不直接干预,而是通过第三方对建设项目施工期全过程实行监管,监督环境影响评价环节以及“三同时”制度的落实情况,加强建设项目施工阶段的环境管理,控制施工阶段的环境污染和生态破坏[4]。

第三方环境监理在我国开展已经有数年的历史了。2002年10月,国家环境保护总局等6部门联合发出通知,首次对新建青藏铁路等13个建在生态敏感区和对生态环境影响突出的国家重点工程实行第三方单位工程环境监理试点,要求工程环境监理单位必须在施工现场对污染防治和生态保护的情况进行检查,确保各项环保措施落到实处。之后,国家环境保护总局公布了《关于开展建设项目第三方环境监理制度的设想》,明确提出了建设项目的第三方环境监理问题,引起社会各界的广泛关注[5]。目前第三方环境监理在各地已完成多起试点项目。

3.2 第三方环境监测

第三方环境监测,是指环保部门委托从事环保技术服务的专业公司对其辖区内的在线监控系统进行统一的维护和运营管理。这些公司一般是依据《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》的规定,获取了环境染污监控、治理设施运营的资格并且独立于被监测企业和环保部门的第三方实体,它们受环保部门的委托并对环保部门负责,为政府、企业及公众提供客观公正、准确可靠、实时连续的环境监测数据。

该模式具有诸多优点,包括它能够充分发挥设备的作用,克服了监控设备由企业自身管理的弊端,从根本上改变了过去设施安装后无人管理、基本处于停运或半停运状态的局面;第三方运营可以通过集约化的管理降低运行维护成本;运营部门可以为环保部门分担大量琐碎、繁杂的工作,让环保部门有限的人力集中投入到行政管理、监督、监察和行业指导的本质工作上去。

3.3 第三方评估

第三方评估包括污染损失评估、环境质量评估等,也包括环境影响评价。事实上,第三方评估常常是以第三方测评的形式出现的,要想发挥好第三方的评估,离不开第三方监测。许多学者认为,寻找一个独立的第三方来完成环境的各项评估,包括环境影响评价是很合适的。目前的环境影响评价是“第三方”参与,但“第三方”往往是与环保部门有天然联系的环科所等单位,或者无法摆脱企业干预的中小型环评单位,最终导致了环评结果的扭曲。在环境影响评价的公众参与部分,交由专业的第三方处理,也有许多学者讨论[6]。

3.4 环保设施的运营

把环保设施交由第三方运营在国内外都已经开展。国内在水处理、垃圾处理设施的BOT、TO T等运营模式方面已有很多实践。政府作为环保设施的所有者,由政府出资建立环保设施,并以招标的方式使企业获得一定年限的运营权;而在政府预算不足的时候,政府给予企业一定的优惠措施和经营权利,由企业建立环保设施,这样既达到了目的,又充分利用了社会闲散资金。环保设施的运营也不限于BOT、TO T这类模式。企业之间也可以相互达成协议,建设废水处理设施,对于处理能力较大的,还可以代为处理其它企业的污水。

3.5 第三方回收物流

依据循环经济3R的原则和生产者责任延伸制度,要求生产者在生产过程中负责产品整个生命周期的环保设计。然而回收环节有一定难度,如果采用上门服务则投入的人力物力都比较大,如果由消费者送到回收点又会影响消费者的积极性。因此,在回收过程中的物流和处理2个阶段,第三方适宜介入物流方面。

第三方回收方面,典型的组织有德国的回收中介组织DSD,日本的回收情报网络,加拿大蒙特利尔市的回收组织,美国的社区协调中介机构等。我国已经制定了废弃物回收的法规,只是公众积极性并不高。因此,政府有必要制定一系列有操作性的规定来规范和指导第三方回收单位的回收行为。例如制定生活垃圾分类政策和行业政策,创立押金制度,扶持从事废物回收、加工再利用企业的发展,进行环保标识认证,政府采购再生产品,以旧换新,以租代售等[7]。并且要处理好利益分配、法规执行力、技术支持和公众意识等问题。

3.6 其它领域

除了以上提到的几个领域,第三方参与环境管理还有多种形式。例如针对城市内公共设施的PPPUE模式,该模式的核心目的是通过促进公共部门与私人部门的合作,提高城市贫困居民获得城市基本服务的程度。PPPUE模式,其典型的结构为：政府部门或地方政府以政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责筹资、建设及经营[8]。