2011年干部人事制度改革路径

文/黄卫平 邓杰文 林治波 田享华

2011年干部人事制度改革路径

文/黄卫平 邓杰文 林治波 田享华

在我国干部人事制度改革逐步推

进与深入的过程中，从2011年起到2012年上半年，全国省市县乡四级党委将自上而下集中进行换届。随着大换届的来临，2011年如何坚持民主、公开、竞争、择优，建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制？如何提高选人用人公信度？如何从源头上防治用人腐败？这一系列问题都亟待在这一年的实践中找到新的突破口。

一、干部公选直选：打破身份限制

2010年，各地干部公选如火如荼地展开，许多地方打破身份限制定向公选正成为一种常态，一批基层和生产一线的优秀人才成为定向公选对象。不仅在公选对象上，打破各种身份限制，不断扩大选拔范围；更在公选环节上，大胆加大透明度。有的还采用了电视直播的手段，将选拔过程公诸于众；此外，在评选环节，提高群众投票权重，实现群众与常委同场票决。

“公推直选”之所以逐渐成为我国民主选举的主流模式，最重要的原因在于它符合中国国情。胡锦涛在十七大报告中强调指出：“发展社会主义民主政治，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”这是最高决策层在坚持党的领导的同时，为发展民主法治提供的制度空间。同时“公推直选”是中国共产党传统的自上而下的干部选拔制度与自下而上的政治选举制度相互衔接的环节，在传统选拔制度中吸纳了选举制度的元素，使党选拔干部建立在“人民公认”的量化民意基础上，既有助于发展民主，又有助于巩固党的领导。

二、干部问责制：能上也能下

《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中指出要建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。2010年当中许多悄无声息复出的问责官员都再次被舆论热炒，未来如何完善干部问责制度，健全干部退出机制将是一块重要的改革领域。

国务院新闻办公室于2010年12月 29日发表的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书说，2009年，中国共对7036名领导干部进行了问责。强调中国政府要逐步加大以行政首长为重点的行政问责力度，纠正执法不公、违法行政和有令不行、有禁不止、行政不作为乱作为等行为，对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，依法依纪严肃追究责任。2009年发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定有决策严重失误、工作失职、管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响的7种行为的，必须进行问责。

推进干部“能上能下”、“能进能出”，是新时期干部人事制度改革的一个重点难点。为进一步规范干部岗位管理，着力破解“下”和“出”难题，2010年期间，很多地方政府都进行了有效的尝试，例如苏州市出台文件规定，凡新提拔担任副处级的领导干部，除法律法规另有规定外，全面实行聘任制。天津市制定公务员奖励实施细则，落实国家关于公务员辞职辞退的规定，依法开展奖励、惩戒、申诉控告和辞职辞退工作，等等。

三、干部考评制度：既要看“显绩”又要看“潜绩”

在中央“转变经济增长方式”的大政方针指引下，未来地方领导干部的政绩考评指标与体系必将以科学发展观为指导，更加注重民生民意，做到全面、客观、准确，既要看到“显绩”，又要看到“潜绩”。

科学考评干部的“显绩”与“潜绩”是新形势下完善干部考评实践发展的需要。长期以来，一些地方少数官员为了追求“显绩”，心态浮躁，急功近利，好大喜功，表现在考核上往往以GDP多少“论英雄”，每每以项目个数“比高低”，常常以速度快慢“定成败”，而事关一个地方发展长远大计，则很少有人问津，殊不知，如此畸形的重“显”轻“潜”势利心态，极容易偏离科学发展的轨道，不可能处理好当前发展和长远发展的关系，更谈不上体现以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观。

干部政绩考评体系是基层干部工作的方向标，因此，要把科学发展观真正落到实处,真正最有效的途径就是把科学发展观的要求化作干部政绩考评的“行动指南”，坚持在“显绩”与“潜绩”上“两手抓”、“两手硬”，既有“显”的硬要求，又有“潜”的硬目标，并把用人评官的权力交给广大人民群众，才能确保各级领导干部沿着科学发展的轨道前进。

四、官员财产申报：中央有决心期待更强硬

官员财产申报制度源于240多年前瑞典首创的官员财产透明制。据了解，全世界已有近百个国家和地区建立起了这项制度。在国外，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”。相比之下，我国在财产申报制度上起步较晚，制度依然有待完善。

1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2006年中办和国办重新发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。而到今年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅再度印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《规定》)。和此前的版本相比，它新增了住房、股票投资以及子女海外工作和投资的内容，且将监督范围从处级以上干部扩展到副处级以上干部。

制度确实在进步。虽然《规定》和社会所期望的官员财产申报制度还有距离，以至于有专家指出，它还缺少了官员财产申报制度应具备的公示和法律惩罚的关键环节，但是，让人期待的地方还在于如新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳、上海浦东、湖南湘乡、重庆等地区的官员财产申报试点。

反腐专家、湖南商学院副院长王明高接受媒体采访时表示，“现在各地出现的试点或者探索，还不是真正意义的财产申报制度。形象地说，100公里现在最多也就跑了10公里。”一个完整的官员财产申报制度，应包括“申报对象—申报—公开—监督—问责”5个环节，目前地方的探索，刚刚迈出“公开”的步伐。

还有专家表示，公示是必需的，官员申报财产情况必须向社会公示，接受更广泛的民众监督与约束，仅仅在体制内公布，效果肯定不好。出台《规定》是符合民主法治要求的，这本身就说明了中央有决心做这个事情。

五、干部交流制度：视野更开阔

央地互动成为各地效仿对象，为地方干部交流提供新思路。在2010年12月8日举行的省区市到中央和国家机关交流任职干部培训班上，中组部部长李源潮指出，集中组织中央机关与地方中青年干部双向交流任职，是深化干部人事制度改革、战略性培养年轻干部的重要举措。

事实上，中央机关官员缺乏基层工作经验，已经成为一种普遍现象。自十七大以来，对基层工作经验的重视，已经成为干部培养的重要方面。本次到地方交流任职的中央官员，基层工作经历都不满两年。而在任职安排中，有19人出任市区县党委书记和政府部门行政首长。一方面将中央机关官员派至基层，如习近平所言，使这批干部“增长领导才干、积累实践经验、加快政治成熟”；另一方面，选派地方干部到中央机关，则如李源潮所言，是改善中央机关干部队伍结构的迫切需要，也是中青年干部锻炼成长的有效途径。

据报道，2010年的央地互动只是试点，将来到地方任职的人数，每年不会少于120名。

除了国内上下之间、中央与地方之间的交流外，干部学习交流制度的视野也开始延伸至大陆之外的其他领域。例如，北京市东城区公布的《20年人才发展战略规划》提出，要分期分批选送优秀人才到发达国家政府部门挂职。四川资阳将选派40名乡镇一把手赴香港取经，学习香港地区金融管理、道路交通管理以及社会保障等方面的经验。随着到国外、大陆之外交流学习逐渐深入基层干部，未来必将形成一套科学规范的管理机制，以保证学习成效。

六、干部监督体系：从源头上制约权力

多家媒体报道，广东省纪委正牵头制定《关于加强和改进党政领导干部监督工作意见》(以下简称《意见》)，强调对党政机关正职领导者的监督，提出若干具体措施约束党政机关正职个人权限。作为一个地方性的制度建设，却引起全国多家媒体的关注，乃因其中涉及监督工作的根本问题，如干部任用的提名、权力制约等，涉及党的建设、党内权力结构等重大问题。

改变提名方式，从干部人事制度的起点开始改革创新。广东省所推行的党委、政府和党政机关的正职，一般采取全委会或党员领导干部会差额推荐提名的办法，其意义在于：一是以初始提名方式的改变，推进授权方式的渐进改革。实际上，党政领导机构的正职，人们一般所说的“一把手”，原本属于运用民主方式产生的干部，但为了稳定地发展，逐步改进提名方式，亦是可以理解的。二是边界清晰，把“正职”作为改革对象。三是拓展了参与范围，非全委会的“党员领导干部”也可参与到提名过程中来。相对于以“组织”的名义提名、委员会或代表大会象征性选举通过而言，毕竟是进步。虽然授权方式改革的功效也不是无限的，但至少从一个方面减少跑官要官、买官卖官现象，为党风廉政建设提供一个方面的建设性支撑力量。

针对同级监督的难点，明确权力边界。广东省纪委《意见》中所涉及的明确集体决策和个人分工负责的权限边界，防止执行权侵害决策权；明确各层级之间的权限边界，防止不适当的干预和包办应由下级组织决定的事项；明确政府首长和政府职能部门的权限边界，防止职能部门规避责任、矛盾上交等等内容，当是从制度建设上、从权责对应上改变内部权力结构。

加强监督，以权利制约权力。例如，选举权的实现，就可以遏制某些领导干部只对上负责不对下负责的作派之风；参与决策权利的实现，可以防止少数人决定重大问题；知情权、监督权的实现，则可以使防错纠错功能得到更好的体现。

提高执政党和政府权力运作过程的透明度。公开透明，是防错纠错、真正实现权力制约的重要前提，是发展社会主义民主政治，发展党内民主的基础。中国所发生的腐败，也大都是在不公开环节。2010年党务公开制度正式推行预示着未来公开将会成为加强监督、预防腐败的重要抓手。

七、干部选拔标准：不能简单以票取人

习近平在出席全国组织部长会议时强调，从2011年起到2012年上半年，全国省市县乡四级党委将自上而下集中进行换届。通过这次换届把干部选好、把班子配强，关系“十二五”时期目标任务和全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业的继续发展，关系我们党执政地位的进一步巩固。

习近平在全国组织部长会议上指出，换届中要充分发扬民主，提高干部民主推荐、民主测评的科学性和真实性，坚持把民主推荐结果与年度考核、日常考核、任职考核结合起来，重视干部一贯表现，既充分尊重民意，又不简单以票取人，做到全面、历史、辩证地评价干部。

华中科技大学梁木生教授认为可以通过这次换届工作优化和完善干部人事制度，在选拔机制和方式上有所突破。比如增强民主性上面，就可以在干部任用的公示程序上进一步完善，“比如公示的信息可以更多一些，干部的配偶、子女情况，甚至包括财产情况，还有之前的工作业绩，让其他干部群众对拟任用的干部有更多了解。”梁木生认为，这样对一些“裸官”就会有很好的监督效果。

2010年里许多地方也尝试提出了干部选拔新标准，例如河北魏县县委书记提出了“德孝治县”的理念，建立干部德孝考核机制。提拔干部必须有父母的德孝意见证明，无德不孝一律不考虑。据统计，目前该县已有3名科级干部8名股级干部，由于德孝行为有瑕疵未被重用。虽然过去这一年中各种尝试有受到百姓称赞的，也有引起广泛争议的，但这一系列积极的尝试也表明未来干部选拔与考核的标准将逐步科学化、多元化，尤其是在民意采纳的环节，来自公众、家庭、同事等多方面的意见将会被越来越多的收集和考虑。

八、干部自身素质提升：推动学习型政党建设

自党的十七届四中全会提出“构建马克思主义学习型政党”战略任务以来，领导干部队伍的素质要求以及自身的学习修养受到越来越高的重视。2010年，中共中央办公厅印发了《2010-2020年干部教育培训改革纲要》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《纲要》是根据党的十七大和十七届四中全会精神，对未来干部教育培训改革作出的全面部署，是深化干部教育培训改革的重要指导性文件。这也预示着未来将要进一步增强干部教育培训的针对性、实效性，切实提高干部教育培训科学化水平，扎实推进马克思主义学习型政党建设，更好地服务科学发展和干部成长。

此外，为贯彻落实党的十七届四中全会精神和中共中央办公厅下发的关于推进学习型党组织建设的意见，有组织地引导党员干部多读书、读好书，推动学习型党组织建设取得实效，中宣部理论局、中组部干部教育局开展向党员干部推荐学习书目工作。目前，共有三批学习书目已经推出。

一些领导干部借口工作繁忙“不愿学”、“不勤学”，缺乏对学习的足够重视和认识，没有确立起学习就是工作的意识，有的游离于学习教育培训之外，致使不少地方出现大量的应付培训学习的“专业户”；一些领导干部碌碌无为“不善学”，缺少学习的兴趣和热情，或认为不学习照样能够干工作，或当一天和尚撞一天钟；一些领导干部装点门面“不真学”，把学习当作装点门面而不是用来推动工作，满足于一知半解、浅尝辄止，喜欢在名词、概念上兜圈子，做表面文章，讲道理头头是道，口若悬河，一接触实际却束手无策；还有一些干部急功近利“不深学”，学习心态不端正，急功近利，把学习视为个人升迁的途径，参加学习就是为了做样子，应付检查，不能真正做到理论联系实际，学以致用。这些突出问题将成为推进学习型党组织建设的拦路虎、绊脚石。

未来，随着学习型政党建设的不断深入，从中央到地方，党员干部的理论学习与素质提升之风将会逐渐进入热潮。