积极稳妥的政改之路——中国政治体制改革的历史回顾

王力钢

(第三军医大学人文社科学院,重庆 400038)

积极稳妥的政改之路
——中国政治体制改革的历史回顾

王力钢

(第三军医大学人文社科学院,重庆 400038)

政治体制改革是中国改革的重要组成部分。以1978年十一届三中全会为起点,中国的政治体制改革经历了从改革之初的探索尝试到十二届三中全会后的全面部署展开,再经政治风波后的反思、调整,最后到邓小平南方讲话后明确方向、持续深化展开的发展历程。这个历程虽然道路曲折但目标坚定,积极而不失稳妥,在营造改革的舆论和心理环境、探索社会主义民主道路和原则、创新和完善具体体制机制方面取得显著成效。

中国;政治体制改革;历史;成效

自1978年党的十一届三中全会始,中国历史发展进入一个新时期,新时期最鲜明的特点是改革开放。毋庸置疑,中国改革的主战场是经济领域,取得的伟大成就为世人公认。但在政治领域,则存在不同看法。有不少人认为中国只有经济改革而无政治改革,或者承认有政治改革但严重滞后于经济改革。当然也有人对前述认识进行质疑,认为没有政治改革就没有30年的经济奇迹[1]。

究竟该如何看待中国的政治体制改革?笔者认为只有以严谨的历史考察为基础,才能得到对政治体制改革的科学评价。本文根据我国政治体制改革的阶段性特征,以重大历史性事件为标志,对我国的政治体制改革基本历程进行回顾和概括,并在此基础上客观评价政治体制改革的成效。

一、20世纪70年代末到80年代中期——初步探索阶段

标志性事件是从1978年党的十一届三中全会到1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。

从改革之初,党和国家领导人就意识到政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分,没有政治体制改革相配合,经济体制改革难以达到预期目的。因此,政治体制改革一开始就纳入最高领导层的视野,政治体制改革的大幕开启,其标志是党的十一届三中全会。首先,这次全会批判了“两个凡是”的错误方针,确立了“解放思想,实事求是”的思想路线,为政治发展和改革提供了思想武器。其次,这次全会结束了“以阶级斗争为纲”的政治路线,把党的工作重心转移到“以经济建设为中心”上来,实现了从“斗争”向“建设”的转变。这一重大转变被李君如教授称作是最大的政治改革[2]。再次,这次全会突出强调了党内民主制度建设的重要性,指出为了保障社会主义民主,必须要加强社会主义法制建设,使民主制度化、法律化,为政治体制改革奠定了基础、探索了道路、指明了方向。

1980年8月18日,中央政治局扩大会议上做了邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》的报告,①史称“8.18讲话”指出“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务,以适应现代化建设的需要,时机和条件都已成熟”,明确了中国政治体制改革的必要性、目标、主要内容及原则与步骤。

以“8.18讲话”精神为指导,在实践中对党的领导制度和执政方式进行了重大改革。主要举措有:重建人民代表大会制度下的国家机构并恢复其职能,撤消地方各级“革命委员会”,代之以地方各级人民政府,设立县和县以上人大常务委员会;取消自建国初就在司法实践中一直执行的党内审批制度,把司法组织事实上重新置于国家政权体系之中;设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的日常工作机构,改变权力过分集中的状况;恢复国家中央军事委员会的组织设置,使军队领导机关重新置于国家机构组织体系;废除农村人民公社,实行政社分开,建立乡政府等。

在其后一系列党的重要会议上,都把政治体制改革作为重要议题。比如,在1981年6月召开的党的十一届六中全会上,把“高度民主”和“现代化”、“高度文明”一起列入了新时期的奋斗目标;1982年秋在京召开的中共十二大上又提出了加强社会主义民主和健全社会主义法制的课题,建设高度的社会主义民主成为根本目标和根本任务之一。这一切表明,这个时期党关于政治体制改革的决心和思路已初步成型,中国政治体制改革的目标已经确定并已经尝试着进行了初步探索。

二、20世纪80年代中后期——全面部署阶段

标志性事件是从1984年党的十二届三中全会到20世纪80年代末的国内政治风波。

1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》(以下简称《决定》),以此为分水岭,我国经济体制改革的重点从农村转向城市。相应地,政治体制改革也进入新的历史阶段。《决定》明确了社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”,确立了中国经济体制改革的目标是建立“社会主义有计划的商品经济”。但在以国有企业改革为中心环节的经济体制改革推进过程中,越来越遇到政治体制的阻碍,政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题明显突出出来。这是由于城市改革阶段与农村改革阶段的区别造成的。在农村改革阶段,新体制代替旧体制的制度变迁过程,基本上是一个帕累托改进,因此制度变迁的成本很小,改革基本没有什么阻力。但这种情况到了城市改革阶段就有所改变,与农村相比,城市是权力集中之所,而且存在一批集权体制的受益者,体制的调整会使其眼前利益受损,这就使得城市改革的阻力较大。

要发展商品经济,就必须减少行政权力的过度干预,也就是要解决邓小平多次强调的“总病根”——权力过分集中的问题。1986年,邓小平就政治体制改革做出了一系列重要论述,其中反复强调了政治体制改革的必要性和紧迫性。他指出:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。”[3]164他还讲:“现在看,不搞政治体制改革不能适应形势。改革,应该包括政治体制改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”[3]160加之当时国际上,苏联、东欧等社会主义国家也在进行大力度的政治改革。受国内外局势的影响,中国政治体制改革的步伐明显加快。

1987年,十二届七中全会通过《政治体制改革总体设想》,随后的十三大政治报告专门就政治体制改革进行了论述,并首次提出了“社会主义民主政治”的概念。从党政分开、权力下放、改革政府工作机构等7个方面进行了详细阐述。无庸讳言,这个时期自由化思潮在我国有一定市场,不能说对党的某些领导人没有一定影响。因而十三大对政治体制改革的论述与规划在某种意义上存在一定失误。比如在强调党政职能分开时,把党对政府的领导仅仅规定为政治领导,而没有提组织领导和思想领导,企业中党组织的功能也被限定在只起保障监督作用。与这种提法相一致,在对党章的修改中,取消了党可在政府中成立党组的规定。这在一定程度上削弱了党的领导。

1988年,由于多年积累的因素,物价开始出现大面积、高速度、大幅度上涨。在这种情况下,政府还准备加快物价改革步伐,放开物价,引起了人们的恐慌[4]。从这一年的下半年开始,发生了挤兑和抢购风潮,并且愈演愈烈,一场严重的通货膨胀由此引发。通货膨胀对人民生活带来损害,从而造成人心不稳、社会不稳和政治不稳。而且当时经济运行中的“双轨制”,给某些掌握批条权力的人制造了用计划内指标在市场上套利的空间,由此导致“官倒”等腐败现象大量发生,使人民的不满变为激愤。加上当时受苏联“新思维”的影响,国内自由化思潮的泛滥,少数别有用心的人借机煽动闹事。多种因素交织在一起,酿成了1989年春夏之交的国内政治风波。

三、20世纪80年代末到90年代初——总结经验、调整思路阶段

标志性事件是从80年代末的政治风波到邓小平南方谈话。

之所以将这个时期单列为政治体制改革历程中的一个独立阶段,主要是考虑到政治风波的发生给当时中国的政治、经济、思想诸方面都产生了非常重要的影响,使中国的政治体制改革历程呈现出明显的阶段性特点:在改革方向确定不移的前提下,更加注重策略上的审慎与务实,表现为曲折中的发展。

具体而言,政治风波的爆发打断了中国政治体制改革的正常进程,促使领导层更加冷静深入地思考改革的经验教训。在这样的背景下,伴随着经济领域开展的治理、整顿,政治体制改革也进行了相应调整。政治稳定成了压倒一切的首要目标,政治改革进入了相对冷静时期,也可以叫做调整时期。

不过,此时的政治体制改革并非停滞不前,而是被新一代领导人以稳健、慎重的态度,理性、务实地推进着。在稳健、务实的思路下,这一阶段的政治体制改革的特点主要表现在:一是更多强调改革的“建设”功能,而不是其“消解”功能。江泽民多次强调:政治体制改革要有利于加强而不是削弱党的领导;政治体制改革是为了保证社会的安定团结,健全和完善社会主义民主和法制,调动广大人民群众的社会主义积极性。体现在理论上就是将政治体制改革和民主法制建设结合在一起。二是将改革的重心从以前要解决权力过于集中的“总病根”转移到完善一些比较成熟的政治制度,如完善人民代表大会制度、政治协商制度等上来。比如,1990年中央专门发表了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,强调发挥民主党派的作用,加强政协制度建设。

现在回过头来看,党在这个敏感时期适时调整政治体制改革的思路,具有重大而深远的意义。一是改变了前一个阶段比较激进的态度和方法,采取积极稳妥的方式推进政治改革,保证了政治的稳定和国家的统一。如在党的文件中,对十三大时期某些可能导致党的领导和中央权威削弱的表述进行了修正。二是以极高的政治智慧把敏感的权力分配问题转化为平淡的技术操作问题。如把党政分开问题转化为加强和改善党的领导问题,把权力下放问题转化为转变政府职能问题。三是提升了关于政治体制改革的理性思考层次。比如,对人民代表大会制度的发展和完善,使人们注意到,从法理上讲党政之间并不发生直接关系,政府是对权力机关负责而不是直接对党负责,更应该思考的是执政党与作为权力机关的人大之间的关系,而不是思考党和政府之间的关系。四是这次思路的调整对后来的中国政治体制改革进程产生了非常深远的影响,后来的政治体制改革基本上是循着这个思路进行的。

四、20世纪90年代初到本世纪初——适应社会主义市场经济的发展要求,继续推进政治体制改革阶段

标志性事件是从邓小平南方谈话到党的十六大。

1992年邓小平的南方谈话是又一次思想解放,中国的改革开放揭开了新的一幕。在其后召开的中共十四大上,根据谈话精神,中国共产党首次郑重提出把建立和完善社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。此后,在改革实践中大力推进以市场为导向的经济体制改革,标志着我国的改革进入了一个以建立社会主义市场经济体制为核心的制度创新阶段。经济发展和社会主义市场经济体制的逐步建立,带来国家与社会关系、上层建筑与经济基础关系的深刻变化,政治文化也出现世俗化、理性化、开放化的趋势,这些都不断对政治体制提出新的要求。在时代潮流和先进社会生产力发展的客观要求下,政治体制改革重新成为社会关注热点。

从十四大经十五大到十六大,政治体制改革始终是党的全国代表大会的重要议题。这三次代表大会在政治体制改革问题上的共通之处有:一是都强调积极推进政治体制改革。十四大是“积极推进政治体制改革,使社会主义民主和法制有一个比较大的发展”;十五大是“政治体制改革和民主法制建设”;十六大是“政治建设和政治体制改革”。二是都强调保持中央权威。由于经历过政治风波,政治报告中不再提党政分开,而是讲加强和改善党的领导。通过党章的修改,在政府机关中重新设立党组,并逐渐强化党组的领导作用。①经十六大修改后的党章规定“党组发挥领导核心作用”。三是都强调转变政府职能,实现政企分开,但同时保持党组织在国企内的政治核心作用。总的看来,这个阶段党在政治体制改革上的态度和策略既积极又不失稳妥:一方面,适应市场经济体制的要求积极推进政治体制的变革,为经济社会发展开拓制度空间。另一方面,汲取历史教训,始终将改革的力度控制在可控范围之内,保证政治的稳定统一。

除共通之处外,每一次新的代表大会都有一些新的提法,表现了随时代的发展党对政治体制改革的新认识。比如,十四大报告对政治体制改革的目标进行了准确界定:“政治体制改革的目标,是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容,发展社会主义民主政治。”又比如党的十五大报告中将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为跨世纪纲领提了出来,并首次写进了“尊重和保障人权”的内容。到了十六大,新提出了“建设社会主义政治文明”、“扩大公民有序的政治参与”的概念,并形成了“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的认识,明确指出“党的领导主要是政治、思想和组织领导”等。这些都表明我国的政治体制改革在不断有序推进着。

五、21世纪初至今——新世纪新阶段的深化发展阶段

标志性事件是党的十六大的召开。

应该说这个阶段是上一阶段的必然延续,是在理性指导下的持续推进阶段。之所以把这一阶段与上一阶段区分开来,主要原因在于在这个时期逐渐酝酿提出了社会主义和谐社会的发展目标以及科学发展观重大战略思想,用一个整体的社会发展目标来统领政治体制改革的方向,使政治体制改革与经济体制改革甚至社会整体转型发展统一起来。至此,中国政治体制改革的方向更加明确,理性指导的力量得以彰显。这是一种实践理性,既扬弃了“摸石头过河”的朴素经验,更与前苏联的“休克疗法”背后呈现的先验理性有本质的区别,它意味着中国政改之路进入真正成熟有序的轨道。

六、结论

如前所述,虽然经历了曲折和反复,但党推进政治体制改革的决心从未动摇,中国的政改步伐从未停歇。受中国国情和社会主义政治体制改革性质决定,我国的政治体制改革走的是积极而不失稳妥的道路,在坚持改革的社会主义方向的前提下,取得了显著成效。

第一,营造了有利于政治体制改革的舆论和心理环境,使改革深入人心。一是通过对政治体制改革性质的正确界定,确立了改革的合法性。中国政治体制改革起步之初,邓小平就强调,“改革是社会主义制度的自我完善”,而不是改变社会主义的基本制度。十六大报告也明确指出:“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展”。二是通过领导人的重要论述确立了政治体制改革的必要性。邓小平就深刻地揭示了苏联式传统社会主义模式的弊端。认为产生这些弊端的根本原因是政治体制的一些具体方面、一些具体制度不合理、不健全、不完善,而克服这些弊端的根本出路是积极稳妥的推行政治体制改革。三是通过对政治体制改革意义的阐明,确立了改革的道义正当性。十六大指出:“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力,发挥社会主义制度的特点和优势,充分调动人民群众的积极性创造性,维护国家统一、民族团结和社会稳定,促进经济发展和社会全面进步。”既然“没有民主就没有社会主义”、“人民民主是社会主义生命”,而建设社会主义民主政治,扩大人民民主必须通过政治体制改革,那么不改革是说不过去的。

第二,探索了发展中国特色社会主义民主政治的正确道路,确立了发展社会主义民主政治要遵循的基本原则。在深化经济体制改革的同时,坚定不移地推进政治体制改革,积极探索中国特色社会主义民主政治的发展道路。在借鉴其他国家政治文明建设的有益经验和成果的基础上,总结自己的实践经验,珍惜自己的实践成果,发展了社会主义民主。在这个过程中,确立了发展社会主义民主政治要遵循的基本原则。这些基本原则主要有:坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的原则,这是中国发展社会主义民主政治,也是推进政治体制改革最重要、最根本的原则;发挥社会主义制度的特点和优势的原则;有利于社会稳定、经济发展和人民生活水平的不断提高的原则;有利于维护国家主权、领土完整和尊严的原则;符合渐进有序发展的客观规律的原则等等。

第三,取得了一批政治体制改革的具体成果。按照王怀超教授的观点,这些具体成果主要表现在:一是改进了党的领导方式和执政方式,减少了党政兼职,党的领导得到了改善和加强。二是进一步完善了人民代表大会制度,制定和修改选举法,使选举工作逐步规范,选举的民主程度和效率显著提高,立法工作明显加快。三是坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度,民主党派参政的渠道得到拓展,民主党派自身建设也得到了加强。四是进一步加强了城乡基层民主建设,在农村广泛推行了村民自治,城市的社区建设也取得了较大进展。五是多次进行机构改革和行政管理体制改革,各级政府机构得到了精简,各级政府的职能进一步转变。六是社会主义法制建设取得重大进展,确立了建设法治国家的战略目标,以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系正在形成。七是积极探索和推进干部人事制度改革。废除了干部领导职务终身制,建立了干部退休制度,实现了新老交替,增强了党和国家的生机和活力;改变了干部集中统一管理的体制,对干部进行初步分类,实行分级管理;建立和实行了公务员制度;推进了干部选拔任用监督工作的科学化、民主化和制度化。八是从多方面探索和建立健全反腐倡廉机制,逐步强化权力制约监督[5]。

当然,我们还要清醒认识到,政治体制改革还任重道远,虽然取得了不小的成就,但也还存在诸多问题,归结起来主要有:民主制度还不够健全,人民在社会主义市场经济条件下当家作主管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利在某些方面还没有得到充分实现;有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在;官僚主义作风、腐败现象在一些部门和地方滋生和蔓延;对权力运行进行制约和监督的有效机制有待进一步完善;全社会的民主观念和法律意识有待进一步提高;公民有序的政治参与尚需扩大。这些都要靠继续深入推进政治体制改革,发展社会主义民主来加以改进和克服。

[1]寒竹.三十年,没有“政改”怎会有经济奇迹?——关于中国政治改革的几个理论误区[J].社会观察, 2010(10):8-13.

[2]李君如.中国政治体制改革取得了巨大成就[EB/ OL].[2006-11-30].http://theory.people.com. cn/GB/40764/55946/55947/5110039.html

[3]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[4]韩西林.中国政治体制改革20年:历程、成就与基本经验[J].中共四川省委党校学报,2001(2):12-16.

[5]王怀超.我国政治体制改革取得八大进展[J].党政干部文摘,2003(6):9.

(责任编辑张佑法)

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1007-7111(2011)01-0005-04

2010-11-16

王力钢(1975—),男,河北黄骅人,硕士,讲师,研究方向:马克思主义理论、政治学。