桂林国家旅游综合改革试验区建设的目标、任务与方向＊

邓祝仁

(桂林电子科技大学 商学院，广西 桂林541004)

自2009年12月《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》提出“建设桂林国家旅游综合改革试验区”至今，时间过去一年多了。尽管广西和桂林有关部门为制定试验区建设规划已投入了相当多的精力、财力和物力，但是试验区的正式规划文本始终难以确定下来，相关的许多问题尚待进一步研究。为此，广西区人民政府发展研究中心等部门于今年5月26日在桂林阳朔专门召开了“加快桂林国家旅游综合改革实验区建设”理论研讨会。本文为提交给该会议的书面发言稿。由于本论题涉及的内容较多，因时间和篇幅关系，这里只能谈一些主要观点，省去了论证材料和论证过程。根据会议的主题，根据国内外旅游发展新态势，根据对桂林市情、对桂林旅游的基本实践、经验教训、存在问题等的反刍与思考，在此，笔者试提出如下几点建议，供有关部门参考，并乞求批评。

一、关于试验区建设的总目标和主要任务

(一)试验区的总目标

桂林国家旅游综合改革试验区建设的总目标是：全方位保障桂林旅游持续、健康发展，使桂林成为在世界上有一定知名度、美誉度的观光度假型国际性旅游城市，成为亚太地区一个著名的风景旅游、休闲度假和会展商务中心城市，成为中国最优秀的旅游城市之一和大众化旅游最著名的目的地与组织中心，成为中国南方最有魅力的集风景观光、休闲度假、会展商务、民俗风情、地方文化、户外活动等各种类型旅游方式于一体的旅游中心城市；将桂林旅游业培育成收益稳步提高，并促进当地市场繁荣和保持人气旺盛的地方经济的基础性主导产业，打造成连接和推进工业、农业和其他现代服务业协调发展的纽带和驱动器，使其成为老百姓满意的现代服务业龙头，增加桂林老百姓的收入，提高桂林老百姓的生活质量、生活品位和文化素质。

(二)试验区建设的十大任务

1.在争取旅游开发相关优惠政策方面先行先试、探索试验，涉及旅游产品开发、旅游发展投融资、旅游企业再投入机制、地方财政税收、土地利用、城市和乡村建设、工农业发展、环境保护、航空铁路等政策方面的新改革、新突破，使桂林成为中国旅游发展新探索、新实验、新成果、新经验、新理念、新教训的展示平台。比如，如何通过申请特殊政策，重点解决创制富于地方特色的旅游纪念品，迅速提高当地旅游弹性经济效益的传统难题，为中国同类旅游目的地提供可资借鉴的经验。

2.积极整合、丰富、完善、提升传统观光旅游景区景点与旅游产品，提高其竞争力；精心创制和优化休闲度假、会展商务、民俗风情、地方文化、户外活动及各种类型的专项旅游景区景点与旅游产品，积极促进桂林旅游的升级换代；刻苦研发、发明创造、细心制作出一两件富有桂林特色的、为旅游者所乐于购买的旅游纪念品，提高旅游者在桂林的弹性消费，解决桂林旅游发展中长期“短腿”的老大难问题；一句话，探索我国观光旅游成熟市场深入发展、综合发展、协调发展、转型发展的路径。

3.深入研究旅游业和工业、农业、其他服务业协调发展的关系，总结、推广桂林改革开放30多年来所积累起来的“一业促百业，百业扶旅游”的经验，探索我国非省会城市旅游业和工业、农业及其他服务业协调发展、促进城市产业结构改革的有效途径。

4.进行旅游体制、机制改革试验，尽早理顺关系，提高管理水平，概括、演绎出老牌旅游城市破解限制旅游生产力发展的“瓶颈”，寻找出旅游体制、机制改革良策。

5.进行旅游法制改革探索，协助国家、自治区有关部门及时制定出符合旅游市场变化的法律、法规文件，并积极进行贯彻实施试点工作，确保桂林旅游有法可依，确保桂林旅游市场秩序，确保旅游企业和相关景区景点合法经营。

6.进行旅游产业的改革创新，调整好政府和旅游企业的关系，使政府积极为企业服务，提高企业自主发展创新与合法经营的能力，增强其落实环保、保护旅游者权益、回报社会的责任感。

7.增强桂林城区对所辖县乡的引导与辐射能力，分类推进中心城市旅游业带动、促进县域乡村旅游发展和小城镇城市化建设的改革试验，提升桂林乡村旅游的品位和服务水平，总结出一套可以推广的基本原则与办法。

8.进行旅游人才的引进、管理与旅游从业人员的培养方式探索，建立有利于利用、激励旅游人才发展的机制和保障体系，确保桂林旅游业界人员的整体预判能力、管理能力、营销能力、研发能力、创造能力及服务能力永远处于中国旅游队伍的一流水平。

9.在旅游实业界进行贯彻落实“以人为本”指导思想的探索试验，寻找、总结出保障可持续发展现代旅游业的科学方法。

10.建立旅游业与地方经济、环境保护协调发展平衡基金，以解决、平衡桂林地方经济和旅游发展中的实际利益问题，请求国家和自治区在未来的5年内每年给予桂林相应额度的财政补偿，或相应的替代政策，以支持桂林的旅游资源环境保护事业和对桂林人民30多年来为保护桂林山水作出许多发展牺牲的一点肯定与奖励。

上述十大任务中，任何一项的成功经验都可以为全国旅游发展提供“示范”，而其中最根本的任务是贯彻落实“以人为本”指导思想，积极进行这方面的探索试验。迄今为止，全国各地尚无这方面的总结性文字或材料。

二、关于探索试验区贯彻落实“以人为本”指导思想的思考

“以人为本”是试验区建设的一条非常重要的指导思想。因为，为了旅游者，为了当地老百姓，是我们开展旅游活动和发展旅游业的出发点与归宿。如何贯彻落实这一指导思想，使之具体化，具有可操作性，大家的认识和做法依然不甚明朗。笔者不揣浅陋，略作陈述。

(一)建立系统的旅游安全管理信息体系

这是对旅游者的最大关怀，因而是最有人性化的举措。没有安全，就没有丰富的旅游活动、繁荣的旅游市场和绵延不断的旅游者。因此，试验区要把旅游安全放在建设的首位，坚决杜绝轻忽旅游者生命与各种权益的单纯经济观点与做法，在桂林尽快建立起常规的系统的旅游安全管理信息体系，全方位公开与旅游安全相关的信息，加强灾害发生的预警预报功能，提高处理突发事件、事故的能力，确保每一个旅游者的生命与财产安全。

(二)为旅游者提供安全的旅游环境

我们所赖以生存的环境是旅游发展的基础和根本保证，也是对旅游者和老百姓的最大爱护。因此，切实贯彻落实环境保护基本国策，制定符合本地实际的旅游环境保护条例是必不可少的，表扬或奖励对环境保护有功的单位和个人，批评或惩罚破坏旅游环境的单位和个人，把旅游对环境的负面影响降到最低程度。

(三)建立良好的旅游市场秩序

这是取得旅游者信任、吸引旅游者的一条强有力措施。因此，要提高对市场监管的改革试验力度，制定和完善相关监管条例，积极主动地和相关旅游城市交流经验，提高对旅游市场的调控能力，整治旅游市场的混乱现象，提高旅游企业和导游人员的道德水准和一心为旅游者服务的精神，争取消灭零团费、负团费现象，坚决杜绝欺客、宰客的恶劣行为，切实保障旅游者的基本权益。

(四)协调各方利益，彰显旅游魅力

发展旅游的根本目的是要增加老百姓收入，使相关各方(老百姓、旅游者、旅游从业人员、旅游企业、政府)真正享受发展旅游所带来的好处。因此，协调、平衡各方利益，探索解决各种利益纠纷、矛盾的好方法，保障桂林旅游持续、健康发展，使桂林旅游业成为当地老百姓满意的现代服务业，成为增加老百姓收入，提高其生活质量、生活品位和现代文化素质的产业。

(五)建立有效的旅游投诉系统

这是建立与巩固桂林旅游信誉的重要一环，是桂林旅游赢得旅游者信任、建立良好口碑和品牌的基础。“桂林山水甲天下”不是桂林人自己的王婆卖瓜，而是千百年来古今中外旅游者对桂林山水的由衷赞美，是他们对桂林旅游的最高信誉与奖赏。因此，试验区应该探索建立起一套为旅游者推崇的现代信用新体系，让旅游者方便而有效地投诉，切实保证他们的一切正当权益，巩固桂林旅游的知名度、美誉度，尽快建立起旅游者对桂林旅游的良好信任。

三、关于试验区建设的方向问题

(一)试验区建设的总方向

试验区建设的总方向是：以大众化国内观光旅游为基础，以入境观光游和出境观光游为辅助，在不断整合、丰富、完善、提升传统观光景点景区和旅游产品的基础上，精心策划与认真创建休闲度假、会展商务、民俗风情、地方文化和户外运动等多种形式的新型的旅游景区景点和旅游产品，把桂林逐步发展成为在国内外具有较高知名度、美誉度、信誉度的旅游目的地和集散地，成为中国和亚太地区著名的旅游中心城市。

(二)主要措施

1.坚持发展大众化观光旅游不动摇。观光旅游一直是最大众化的旅游方式，一直是中外各国和地区旅游发展的基础。不管未来旅游市场如何变化，观光旅游依然是旅游业发展的基础。观光旅游是桂林旅游的重中之重，是桂林旅游区别于其他地区旅游最显著的特征，其经典的成熟产品——“三山两洞一条江”，早已经受了旅游实践的考验，市场前景广阔，具有永久的生命力，是桂林惟一可以一边整合、一边完善、一边提升、一边向旅游者推荐、开放并为他们接受的旅游产品。最近几年新产生的观光旅游产品——“两江四湖”和山水实景演出《印象·刘三姐》正显示其让人不可不游、不可不看的魅力，正接受着各方旅游者的检验。何况，如今的旅游者，绝大多数还是跟团游普通旅游者，他们主宰着当今和未来相当长时间的旅游市场。在桂林，观光旅游市场哪怕失去10%的份额，桂林旅游就将失去它固有的特色与灿烂光辉。根据桂林的市情、资源禀赋、比较优势与桂林旅游发展的历史状况、现实情形、未来趋势，根据中国和世界旅游市场出现的新动向，在建设桂林国家旅游综合改革试验区的探索中，对观光旅游，不仅不应削弱，而且应该加强，我们应该重点试验如何坚持观光旅游不动摇这一重要课题。我曾经提出过3个落实的具体办法，在此不重复(文章见《桂林日报》2010年4月20日)。当然，具体措施还有很多，可以集思广益，此处不再展开。

2.精心策划与认真创建其他类型(休闲度假、会展商务、民俗风情、地方文化和户外运动等)的旅游景区景点和旅游产品，扎实地做好发展多种形式旅游的基础工作。

桂林旅游发展实践提醒我们，在桂林，尤其应强调通盘考虑、精心、细心地策划与注意任何细微末节的创建，不求快，只求好，坚决杜绝一切粗制滥造，坚决杜绝“边设计、边施工、边营业”的、变相的“大干快上”、变种的“大跃进”等违反经济规律的行为。

在此，对休闲度假旅游做一点讨论。休闲度假游目前在我国还是小众游，还处于起步时期。对我国广大的老百姓来说，受他们欢迎的主要还是大众化观光游。对他们来说，一些专家和领导者心中的休闲度假旅游远未到来，因为他们尚不同时具备有闲、有钱、有雅兴这3个条件，特别是后者，就更加鲜见。由观光游过渡到休闲度假游，是一个漫长的过程，现在只能是开发产品、开辟市场的打基础阶段。

10年前的2001年，笔者所写的一篇论文谈及大众观光旅游和生态休闲游的差别，应该能给人启发，简单整理如下：

表1 大众观光旅游与生态旅游的区别

目前，大部分国人尚不具有“一杯咖啡、一把椅子坐半天”的休闲游雅兴，他们只能跟团游，他们坐不下来、停不下来，不是不想，而是不能。对休闲度假游，李白做得到，徐霞客做得到，万科地产的创始人王石做得到。李白做得到，他当年之所以独酌而举杯邀明月，之所以整天相看敬亭山而不生厌，是因为他的失意与孤独，他无可奈何，他不得不看淡一切。徐霞客为什么做得到，读读他写的游记就一目了然。他心中只有他的游历与科考，他绝无旁骛之心，他真正做到了“不畏风雨，不惮虎狼，不计程期，不求伴侣，以性灵游，以驱命游”，光在兴安、桂林、阳朔的山山水水之间，他就花去了51天。我们有谁能有如此旅游境界？别说51天，一星期恐怕就呆不下去了。王石为什么那么热衷于登山这种户外活动，因为他的确有钱、有闲、有雅兴，还有一批趣味相同的朋友。

因此，要休闲度假，首先心得先闲下来，否则，游心、游兴都上不来，来了也呆不下，坐不住。休闲，光有钱还不行，光上GDP还不行。一定要真正有以休闲度假、放松心情为目的的旅游者。

会展商务游，是一种充满浓郁经济成分的旅游形式，经济在先，旅游在后。因此，开展这种旅游，对专业能力要求极高，目前桂林不具备开展此类旅游形式的优秀人才，应该引进与培训。

民俗风情游，桂林已经开展多年，但很不成熟，存在许多粗制滥造、甚至亵渎民俗与民间文化的现象，应该彻底整治，使其以新的面貌出现，根除在旅游者心中的负面影响。

桂林地方文化旅游景点景区中有一些比较有特色、受旅游者欢迎的旅游产品，比如桂海碑林、《印象·刘三姐》，但这类精品太少，大量的是缺乏特色，不精致，不吸引旅游者。必须深入研究、改造。

至于户外运动产品，大都处于初创阶段，知名度不高，安全度不强，缺少繁荣的市场，还得不断努力。

所以，我以为，桂林国家旅游综合改革试验区，在今后一个时期的建设方向，应该是以发展观光旅游为基础，兼顾其他类型的旅游，而不是本末倒置。

以上所言，由于时间仓促，来不及深入思考、推敲，可能存在不准确、过于简略、偏颇乃至错误之处，恳请各方人士雅正。

说明：本文是2011年5月26日提交给“‘加快桂林国家旅游综合改革试验区建设’理论研讨会”的发言稿(修订稿)。会议由广西区人民政府发展研究中心、区市场经济研究会、桂林旅游学会等单位举办。