国企反腐新模式——“未央—长庆检企联防模式”调查

◎ 陕西省决策咨询委课题组

预防国企职务犯罪是当前深入开展反腐败斗争的一个重点。国企重大项目多，资金流量大，寻租机会多，极易成为职务犯罪的高发区。调查数据显示，高检院近年查办的贪污贿赂案件中，四成多来自国企。如何有效预防国企职务犯罪？最近，我们对西安市未央区人民检察院和长庆油田公司检企联防的做法进行了深入调研，从中得到许多启示。

一、基本做法

长庆油田是中石油旗下大型企业，公司本部设在西安市未央区。较早之前，长庆油田曾发生了一些贪污受贿违纪违法案件。2005年春天，结合学习贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，未央区人民检察院和长庆油田公司出于深化国企反腐的共识和需要走到一起，于当年7月，联合成立了西安市首家大型国有企业“预防职务犯罪工作站”。经过几年的实践和总结，形成了比较系统的、被省内外不少国企及单位复制的“未央—长庆模式”。即：以工作站为平台，以企业为主体，发挥检企两个优势；联合开展法制宣传、警示教育；建设制度防线、监督体系；实现预警防控、关口前移、惩防并举、综合施策、源头治理。

（一）以预防职务犯罪工作站、联络站为检企联防工作机构，搭建平台，建章立制，健全网络。

从2005年首个预防职务犯罪工作站成立至今，长庆油田先后与所在工作区域内的6个地（市）检察机关建立了预防职务犯罪工作领导小组，与11个市（县、区）检察机关建立了预防职务犯罪联络站或工作站。工作站设在长庆油田公司及其所属单位，驻地检察院副检察长和油田纪检监察处主要领导担任站长和副站长，检察机关预防部门干警和油田纪检监察干部组成办公室工作人员，负责日常工作，形成了预防职务犯罪的工作网络。

预防职务犯罪大型电视访谈节目《清风论坛》

工作站按照中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则》，以及所在省市颁布的《预防职务犯罪工作条例》建章立制，先后制定检企联防的各类制度、流程共8项53条。长庆油田在总结以往经验的基础上，制定了《预防职务犯罪工作指导意见》，提出从源头上预防职务犯罪的工作方向。未央区检察院从优化国企发展环境、净化国企内部风气着眼，出台《服务驻区国有企业发展八条措施》，明确以企业为主体，充分发挥检察机关监督、惩防职能的工作重点。工作站结合当年油田建设总体部署，制定当年的预防职务犯罪工作计划，细化分解任务，并形成制度。预防职务犯罪工作协调领导小组办公室负责督导落实。

（二）开展多种形式的预防教育，构筑预防职务犯罪的思想防线。

以廉政文化润其内，固其本，帮助管理人员树立崇尚廉洁、鄙弃贪腐的价值取向，提高免疫力，是从源头上预防腐败的一项基础性工作。工作站通过形式多样的主题活动，加强各级管理人员的理想信念教育、从业道德教育、党纪国法教育和党的优良作风教育。

一是强化法制教育。依托驻地检察干部、法律专家，开设法制专题巡回讲座；分期分批举办项目经理、工程监督监理人员培训班，廉内助培训班，开展以案说法的法制教育。建站以来，仅驻地检察院检察长深入油区举办的法律辅导讲座多达50余场，5万多人次接受了教育。

二是强化警示教育。检察院协助油田在银川监狱、渭南监狱等地建立7个警示教育基地。通过组织管理人员参观监狱、参观惩治和预防渎职侵权犯罪展览、观看录像、旁听庭审和贪官忏悔、讨论案例等形式开展警示教育。以鲜活反面教材，警示油田各级管理人员算好（政治、经济、名誉、家庭、亲情、自由、健康）“七笔账”，走好人生路。

三是强化廉洁文化教育。举办《党风建设宣传教育展》、电视访谈节目《清风论坛》、廉洁书画作品展、以及廉洁文化演出活动、廉洁文化示范点创建活动，使干部职工时时处处受到廉洁文化的熏陶。在油田机关院落、办公室走廊、作业区岗位，随处可见书写着古今廉政名言警句、廉政故事的宣传牌，浓厚的廉洁文化氛围扑面而来。工作站先后组织3次党风建设图片展览，在陕甘宁三省（区）重点油区巡回展出，15000余名党员干部参观了展览，深受教育。

长庆油田公司党委书记、副总经理曲广学

长庆油田公司总经理、党委副书记冉新权

（三）排查职务犯罪风险点，加强重点部位制度建设。

从源头上预防腐败，重要的是进行制度创新，找准职务犯罪易发多发的风险点，建立科学的预防机制和严密的内控制度，使想腐败的人无可乘之机,不能腐败。

长庆油田公司领导班子成员12人，处级岗位600多人，科级岗位4000多人，生产经营管理岗位上万个。科级以上领导，特别是各单位的“一把手”是预防职务犯罪的重点对象。预防职务犯罪工作站围绕“管人、管钱、管物、管事”等重点岗位、重点环节，深入排查职务犯罪风险点。发现长庆油田围绕重大投资决策、资金资产管理和重大工程项目建设等重点领域，存在各类职务犯罪风险点43个。针对可能出现的廉政风险，油田公司在检察机关帮助下，建立相应防范制度，严密关键岗位、重点部位、关键环节的防控。

第一，健全人事管理制度，防范用人腐败。先后出台人事组织管理制度89项，大面积推行干部选拔竞聘制、任前公示制和考察使用制。完善纪检监察与组织人事部门在干部选拔任用上的联系机制，以及检察机关介入领导干部政绩评价和廉政考评的机制。

第二，建立重大事项民主决策制度，预防决策风险。按照中央提出的“三重一大”决策制度要求，油田公司在检察院的参与下制定“权力运行流程图”，科学分解和配置权力，建立健全权力制衡机制。先后修订了18项领导班子工作制度和议事程序，制定了领导班子议事规则。实行集体领导、分工负责、民主决策和重大决策咨询论证制度，明确界定“一把手”的权力范围，规范决策程序，避免决策随意性。

第三，完善财务管理制度，防范资金流失。针对油田上产快、资金流量大的实际，完善预算管理、资金管理、会计工作规范等制度75项，形成了以全面预算管理、资金集中管理、会计集中核算为内容的财务管理及风险防范体系，保证了资金的出口安全。2005年以来，油田公司先后接受国家审计署、普华永道会计事务所例行审计40多次，均未发现重大经济安全问题。

第四，完善采购、销售管理制度，防范寻租行为。为预防采购环节的腐败，修订完善物资采购制度30项，业务流程34项，各个环节都在网上运行，使职务犯罪无隙可钻。同时，完善油气销售计划、计量管理、货款回收等18项内控程序，堵塞了销售环节的可能漏洞。

第五，规范项目管理制度，杜绝暗箱操作。项目是企业风险防范的重点。为适应长庆油田“大油田管理、大规模建设”的形势，长庆油田针对项目建设中的立项、招标、采购、验收等关键环节的16个风险点，创新项目管理方法，实行全程网上数字化管理。按照公平、公正、透明要求，大力推行标准化造价、标准化采购、标准化建设、标准化结算，让职务犯罪在标准化管理流程下无从下手，有效防范了项目招投标、设备选型和工程监理验收过程的商业贿赂风险。

（四）拓宽监督渠道，强化对权力的制约监督。

没有监督的权力必然导致腐败，缺失监督的制度难免流于形式。为做到对权力的有效制约，确保内控制度落实到位，检企联防在强化监督上做了许多努力：

一是整合监督资源，形成监督合力。全面推行“一岗双责”制，建立由纪检监察部门组织协调的监督工作联席会议，整合财务资产、规划计划、组织人事、法律事务、纪检监察、审计、资本运行等监督资源，开展联合监督，检查岗位人员的职务行为和内控制度的执行情况。群众监督的基础是权力运行的公开与透明。坚持推行厂务公开、干部考察任用公开、项目招投标公开、物资采购公开，让权力在阳光下运行，让群众监督多方面实现。

二是盯住关键部位，加强重点监督。围绕重大投资决策、自用资源管理、资金资产管理、重大工程建设等重点领域，以及项目建设中的立项、招标、采购、验收等重要岗位和关键环节，开展效能监察和项目稽查，进行重点监督。2008年以来，共立项开展效能监察130多项，对先后实施的2600多个工程建设项目进行排查，避免了重大问题的发生，避免和挽回经济损失1700多万元。

三是引入外部监督力量，健全社会监督。油田公司借助外部第三方审计测试，检察院介入招投标过程监督，新闻媒体舆论监督等形式，拓宽监督渠道，使职务犯罪在立体监督下难于藏身。特别是，通过与供应商、服务商、工程承包商签订廉洁互保协议，网上公示评标结果等方式，建立乙方对甲方管理人员用权行为的监督机制是一大亮点。油田公司先后与2700多家供应商、服务商和工程承包商签订廉洁互保协议书，发放廉政监督卡上万张，支持乙方对甲方管理人员滥用职权行为进行举报监督。同时，从源头上加强对乙方队伍的管理，对进入油田市场的所有第三方进行行贿犯罪档案查询和信用评价，严格落实准入和退出制度，对向油田管理人员行贿的一律清理出油田市场。

二、成效显著

检企联防的“未央—长庆模式”创新社会管理，在加强国企廉政建设、预防职务犯罪上发挥了重要作用：

（一）为预防国企职务犯罪打开了一个新的思路，找到了一个好的形式。最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中要求：“积极推动建立各有关单位、部门参加，检察机关充分发挥职能作用的预防职务犯罪组织，形成预防职务犯罪的网络。”检企联合预防职务犯罪工作站的建立，为检察机关介入国企日常性预防、企业借助“法治”力量反腐倡廉搭建了一个平台，创建了一个好的组织形式，形成了一套工作机制，将检企联防引入制度化轨道，促进检企联防工作走向具体化、有形化。

未央区人民检察院检察长李亚军

（二）推动廉政文化氛围营造，深层渗透，使干部职工廉洁从业意识普遍提升。工作站的建立，以阵地为依托，以活动为载体，使法制教育、警示教育、道德教育走向经常，让廉政文化无处不在，叫干部职工耳旁警钟长鸣。检企联合举办廉政书画展、廉政演唱会和家庭助廉报告会等活动，推进廉政文化进班子、进机关、进厂区、进岗位、进家庭、进项目，使干部职工的廉洁从业、自律自警意识普遍提升。长庆油田厂处单位领导班子及其成员，近年来在党风建设、廉洁从业测评中优良率持续保持在90%以上。

（三）油田公司以制度建设为核心内容的规范化管理水平明显提升，“建设西部大庆”迈出稳健步伐。检企联防形成科学的廉情预警机制，促进油田公司及时发现企业内控的薄弱环节和漏洞，加强制度建设，完善改进措施，提高了对职务犯罪的预警防范能力。2005年建站以来，油田公司出现了明显的“两降”。即：职务犯罪发案率明显下降，由建站前每年几起到现在基本无大案发生；因违纪违法受到处理的各级干部数量明显下降，2010年较2004年下降了86%，确保了大发展中的经济安全运行。公司油气当量2009年一举突破3000万吨，2010年达到3500万吨，2011年将实现4000万吨，2013年将实现5000万吨。

（四）拓宽了监督渠道，变封闭式反腐、同体监督，为多方参与的立体监督。同体监督面对熟人社会有显而易见的局限性，引入司法监督、社会监督，有利于打破人情关系干扰，扩大监督范围，强化监督力度。长庆油田纪委书记有个生动的比喻：我们自己说教就像家长教育自己的小孩，力度不行。检察官到企业开展法制教育，本身带威慑力，效果大不一样。随着监督体系的建立和监督力度的加大，有效控制了关键岗位的职务风险，使心怀侥幸的职务犯罪得以及时发现、及早惩治。

（五）长庆油田的企业形象和未央区检察机关的社会影响力进一步提升。“未央—长庆检企联防模式”被《法制日报》、高检院《职务犯罪预防工作情况》重点推荐；省、市、县（区）26个检察机关组织所属预防部门、重点企业来长庆学习观摩。冀东油田、陕西省天然气公司、西安车辆厂、中铁二十局等省内外众多企业、单位复制和推广了他们的经验。

长庆油田最大的生产指挥中心

三、成功经验

检企联防是预防国企职务犯罪的一个新探索。检企联防如何形成合力，有效运行？“未央—长庆模式”的主要经验是：

（一）以企业为主，检企协同施策，形成优势互补。企业是预防国企职务犯罪的主体。以企业为主体组织活动，开展教育，是检企联防必须坚持的一个原则。《西安市预防职务犯罪工作联络站工作制度》明确规定：“预防职务犯罪联络工作站实行设站单位负责，检察机关指导、监督，纪检监察、审计部门共同配合的工作机制”。按照这一定位，未央区检察院把服务和保障企业经济健康运行作为责任目标，抓住预防教育和惩治查处“两条主线”，在检企联防中，积极配合油田公司开展法制教育，加强制度建设，完善防范机制。将检察机关在预防职务犯罪中的监督、指导、协调作用与油田公司党委、纪检监察部门的主体作用结合起来，将检察机关的惩防优势与企业的内控管理优势结合起来，检企优势互补，形成合力，做到对违纪违法行为抓早察小，防患未然，变事后处理为提前防范。

（二）建立四项长效机制，增强协调配合，保障检企联防工作站有效运转。为保证检企联防工作站协调运作，未央区人民检察院和长庆油田公司以信息交流和对策研究为重点，建立四项长效机制，实现检企联防工作常态化。四项机制是：

——以风险评估、预警防控为重点的对策研究机制。主要从三个方面切入：一是开展个案剖析。对长庆油田发生的职务犯罪案件，聘请法学、社会学、管理学专家进行深层次研究，提出检察和监察建议，帮助发案单位建章立制。二是开展信息预警。及时通报国有企业案件发生的新动向、新特点。结合油田自身特点，提出对应措施，做到超前预警。三是深入开展风险评估。聘请法律界、审计界10名专家学者组成课题组，深入重点部门、重点岗位调研，排查职务犯罪风险点，提出对策报告。

——以信息交流、组织配合为核心的沟通协调机制。在工作站、联络站机构中，检企双方交叉任职，决策过程事前沟通，交换意见；在工作落实中，检企共同组织、共同参与开展各项预防活动。为加强信息交流，建立例会制度。各工作站每季度召开一次联席会议，领导小组每年召开两次全体成员会议，研究部署预防职务犯罪的阶段性工作。有关重要情况及时沟通，通过编发《预防动态》、《纪检要情》，通报检企双方相关政策法规资讯、重要理论动态、重大案件信息，实现检企信息资源共享。

油田数字化管理大大减轻了员工的工作强度

——以线索移送、共同调查为内容的联合办案机制。通过工作站平台，适时移交案件线索。包括移送长庆油田员工涉嫌犯罪需要追究刑事责任的案件，以及接转检察机关不需要追究刑事责任的有关举报。企业纪检监察部门与检察机关配合，参与调查核实涉及油田管理人员的信访举报，配合检察机关查办涉及油田的案件。共同对所涉案件进行分析讨论，探求发案原因，发挥治本功能。

——以明确职责、分级协调为举措的综合保障机制。油田公司下发《关于进一步做好预防职务犯罪工作加强与驻地检察机关联系协调的通知》，明确党委书记为预防职务犯罪工作第一责任人，各片区主要领导为检企联防协调责任人。按照“谁主管、谁负责”的原则，建立严格的问责制度，每项工作的组织人、责任人以及完成时限都有明确规定。为保障检企联防工作站有效运转，长庆油田设置预防职务犯罪工作专职管理岗位，配置必要设备，创造工作条件。并将工作站专项经费纳入单位预算，统筹安排，予以保证。

（三）以标准化建设为特征进行制度创新，实现预防职务犯罪关口前移。从检企联防的实践看，当前国企存在的许多贪污腐败现象，都与制度、体制和机制的不完善有关，要么是一些环节存在制度空缺，无章可循；要么是制度建设滞后，不能适应形势发展的需要。为此，他们针对排查过程发现的职务犯罪风险点，对应性地进行制度建设：既为既有制度“打漏洞补丁”、“搞升级换代”，又以标准化管理建设为特征，积极进行制度创新。在油田工程建设上，提出了以建设标准化体系为核心的“四化”管理模式：一是推行标准化设计。同等规模的场站使用同一设计，实行统一的工艺流程、平面布局、建设标准、设备选型。不仅设计速度提高近两倍，图纸复用率达到95%以上，而且有效防范了工程管理人员利用职权插手工程设计，与供应商、承包商内外勾结，非法得利。二是实施模块化建设。在标准化设计的基础上，在工厂内完成分项预制，在建设现场进行组合装配。这种标准化流水线的作业方式，既大幅提高了建设速度，也大大减少了现场随意变更、偷工减料、虚报工程量的问题，从而确保了产品质量和工程建设质量。三是推行数字化管理。采用数字化、信息化管理方法，建立了生产运行、决策指挥、财务信息管理、人力资源管理、合同管理、工程造价、审计管理、物资管理等20多个信息管理系统，强化了经营管理过程的控制和监督。四是坚持市场化运作。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把施工队伍的引进、供应商的选择交给市场，按照“管办分开、专业实施、协同把关、公平竞争”的运作模式，规范招投标工作，杜绝暗箱操作、人为作弊的风险。

（四）实施“两个延伸”，在惩防并举中标本兼治。惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。未央长庆检企联防的体会是：惩防并举才能标本兼治。职务犯罪不可能“一防百了”，不能因为强调了预防就不要惩治。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。因而，他们在联防中始终坚持“惩防并举”，一方面对职务违纪违法做到早发现，早惩治，一方面通过“两个延伸”，将惩治与预防有机地结合在一起。即：向案前延伸，分析发案规律，提出预防措施；向案后延伸，帮助发案单位加强管理，堵塞漏洞。同时，将油田职务违纪违法的案例，编辑成《油田员工法纪教育读本》，以案说法，教育干部职工学法、知法、懂法、遵法，从而做到洁身自爱，自觉抵制各种诱惑。

四、几点建议

（一）建议在陕西省市大型国企和重大工程项目单位重点推广“未央—长庆检企联防模式”经验。“未央—长庆模式”是社会管理的一个创新，对预防国企职务犯罪具有普遍借鉴意义。建议省纪检委、省检察院、省发改委联合力量，采取实际步骤，总结推广“未央—长庆”检企联防预防职务犯罪的模式和经验，推动省市大型国企和重大工程项目单位，与属地检察机关建立联防职务犯罪的工作机制。

（二）建议陕西省人大立法出台陕西省《预防职务犯罪工作条例》。全国目前已有18个省市自治区出台了《预防职务犯罪工作条例》。为规范陕西省的预防职务犯罪工作，为检察机关与企业、单位联防反腐提供立法支持，建议省人大抓紧出台陕西省的《预防职务犯罪工作条例》。在省人大立法完成前，建议以省委、省政府名义，先期出台“预防职务犯罪工作的指导意见”。

廉洁文化进家庭

（三）建议对检企联防的创新实践进行科学总结和深化研究。“未央—长庆检企联防模式”在全国具有先行意义，建议陕西省委政法委、省人民检察院对“未央—长庆”检企联防的创新实践给予支持和关注。一是组织有关方面专家，对“未央—长庆”检企联防经验进行科学总结和深化提升，帮其进一步完善。二是重视研究检企联防中出现的新情况、新问题，给予具体指导，促进检企联防工作健康发展。

（四）建议省内传媒对“未央—长庆检企联防模式”经验给予重点报道。“未央—长庆”检企联防为我省深化国企反腐提供了新的思路，建议省内传媒对“未央—长庆模式”给予突出宣传，在全省营造兴廉反腐的舆论风气，促进我省预防职务犯罪工作深入各行各业，上升一个层次。