转型升级社会政策，统筹解决人口问题

文/孙常敏（上海市人口计生委副主任）

转型升级社会政策，统筹解决人口问题

文/孙常敏（上海市人口计生委副主任）

面对当今我国人口与发展的实际状况，需要我们考虑的是：一是现行的一系列社会政策需要转型升级，二是全国范围内的人口政策需要进一步完善。

今天的中国愈来愈融入了国际社会，中国的问题必须放大到全球的视野来观察。尤其是中国现今的人口问题和未来的发展，更需要看清世界，才能领悟到我们自己问题的重要性。

从国际社会层面看，很多国家，特别是许多发达国家在解决人口与发展问题的过程中，都适时适度地推行了各种社会公共政策，而且这些政策都非常及时有效。为什么呢？因为人口问题是一个综合性的社会问题，它涉及社会的方方面面，有社会经济的问题，劳动就业、家庭、教育、卫生和养老等等问题。就人口学本身而言，它也是一门边缘性和综合性特征非常明显的学科，涉及社会学、人类学、经济学、统计学等等。

因此，当一个国家要面临去解决人口问题的时候，它必须考虑到解决人口问题是一项系统工程，必须动员政府的各职能部门进行综合治理，而且必须由最高领导或者说地方的一把手亲自调动各部门力量来配置好部门资源，政府各职能部门必须从实际出发，制定匹配的公共政策来参与人口问题的综合治理。

解决我国人口问题的最佳途径

要解决我国的人口问题，要实现我国人口和社会经济的协调可持续发展必须解决四大问题：一是必须树立全新的人口计划生育工作理念。人口学的转变时代意味着，我们不能再用传统的目光来看待今天的人口问题，我们也无法用传统的价值观来思考今天的人口问题，而且更加无法用传统的方法和政策来解决今天的人口问题；二是继续维持低生育水平，尽可能保持一个适度人口规模，怎么操作？就是要继续改革创新现有的社会公共政策和运行管理体制，使这些政策一环扣一环，互相衔接，互相依托，互相作用，成为解决我国人口问题的推动力，其中首先要重视家庭政策。家庭无论是过去还是现在，它将永远是一个国家或一个地区人口与发展问题的原动力；三是进一步完善制度和体制建设，要统筹解决人口问题，应该大力改进现有的机构设置，要真正找到统筹解决人口问题的动力所在和力量所在；四是运用社会政策，尽快消除和减小我国地区性和城乡之间显著的社会经济发展差异，解决社会公平问题。我们一直在说传统的工业化道路不公平，城市人享受了社会保障，享受九年义务教育，而农民却不能享受同等待遇，这就是社会不公平。因此新的社会经济发展必须考虑解决人口总量、动力、路径和公平问题，实际上就是新的科学发展观所提到的五个统筹问题。

人口问题同样也是如此，当我们人口规模过于庞大，增速过快的时候，推行计划生育政策是非常及时有效的，但今天在许多城市区域内长时期地出现人口自然变动的负增长，如上海自从1992年至今，每年的人口死亡人数都超过出生人数，同时人口老龄化趋势明显加速。有些地区的出生人口性别比异常升高，独生子女困难家庭、特别是独生子女伤残死亡家庭数量不断增多等。

面对这些社会状况，我们能不能对现行的一些社会公共政策，包括人口政策和生育政策换个角度来思考，是否可以比较大胆地去探寻一些新的机制或者用一些新的理念和工作方法，从根本解决我国的人口总量和适度人口规模问题，解决提高人口总体素质的问题？我们能不能首先在一些城市或地区开展一些试点工作？

基于上述问题，在科学发展观的框架下，面对当今我国人口与发展的实际状况，需要我们考虑的是：一是现行的一系列社会政策需要转型升级，二是全国范围内的人口政策需要进一步完善。

社会公共政策的基本内容

从广义上看，社会公共政策是一个国家的政府、政党以及其他组织为了实现其社会目标而在各种社会事务方面制定的各种政策的总和。而对一个国家或一个地区的人口总量或者人口素质进行科学合理的调控，它主要取决于这个国家或地区政府如何根据本国或本地区发展的实际状况来制定符合客观规律，与其发展基本相适应的人口、社会和经济政策来予以调控人口的出生变动，迁移变动和死亡变动，从而对人口的总量规模和人口素质实行综合治理和调控。

大家知道，我们国家上世纪50年代的出生高峰，60年代的困难时期，70年代初的迁移和上山下乡，80年代的改革开放，80年代末和90年代初开始的人口流动等等，特别是70年代末开始的计划生育工作，这些社会状况与我国政府在不同时期出台的不同的社会、经济和人口的政策都有着最直接的作用和影响：具体而言，社会公共政策一般包括，社会保障政策、社会救助政策、婚姻家庭政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、户籍政策、生育政策、劳动就业政策、奖励扶助政策等等。

由于社会政策涵盖的内容非常广泛，这里我们着重谈论与人口发展密切相关的诸如社会保险、社会救助、就业、住房、人口迁移和流动、社会保障以及计划生育奖励辅助等方面的社会政策。

社会保障政策：包括养老和医疗政策，都对人口未来发展带来影响

社会救助政策：城市居民最低生活保障制度和医疗救助制度，这些制度政策对生育意愿转变的作用，包括我们2010年出台的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作：从传统的处罚多生政策向奖励少生的政策转变，昭示着中国的计划生育政策更加尊重人权，更加体现着科学发展观的内涵——实现生育意愿转变的最有效途径。

劳动就业政策:针对劳动力的供给方面采取的各种措施；推动经济发展，特别是推动劳动密集型产业的各项政策措施；对自谋职业、自我雇用的劳动力提供有关的优惠政策——对人口年龄构成变化的长期效应。

住房政策：独生子女奖励政策出台初期，独生子女家庭能享受到优惠。住房制度改革后原来对独生子女家庭的各种优惠政策难以落实——对降低生育率的直接动力。但是住房市场开放后，管理层明显地淡化了这一政策。

家庭政策：家庭政策是世界各国为调节人口与社会经济协调发展的重要社会政策之一，它在对家庭成员的生育指导，如养育成本、生育间隔、夫妇生殖健康、孩子教育、成年人职业培训以及家庭生活等诸多方面产生直接效果。

生育政策：要构建完美的中国式家庭，就需要生育政策的介入。我们传统意义上出台的计划生育“一孩”政策实行了30多年不变。我们在30年的改革开放过程中，什么政策都在不断地变革发展，唯独这项政策长期不变，坚决不变。理由是：一、中国的人口基数大，总量规模大；二、我们是发展中国家，资源短缺，经济还不发达

户籍政策：传统的挑战与现实的改革。

人口流动与迁移的政策：从2000年开始，国家关于农村劳动力就业的政策发生了一些积极的变化。

从上述人口转变进程的情况看，与人口发展配套出台的系列社会政策看，它们对我国的人口发展和人口转变进程都发挥了积极作用。但从某些层面上分析，它们也同时出现了一些负面效应，如人口性别比异常升高、人口老龄化问题、城市农民工及其子女教育等等一系列社会问题。这其中一方面原因是我国在人口与发展上的社会机制问题，但另一个不能让我们忽视的现象是：人口与发展在各个历史时期的变动情况，它从一个侧面反映出我国与人口发展相配套的社会经济政策，特别是人口政策的周期性变动及其特点。

许多国际著名学者，如美国人艾克斯坦很早就发现中国存在着“政策周期”现象，他认为中国的政策周期根源于中国的决策机构和价值系统。克拉克认为，中国领导人的政策框架时间是不断变小的。在20世纪80年代初，一个计划延续2-3年的时间，然后作适当的调整和改进；在80年代中期，则缩减到一年时间；到了80年代末，就变成一个季度了。郑竹圆分析了1953-1981年我国的经济策略，发现在这30年的时间里，几乎没有一个经济增长战略能够延续6年以上。老百姓也晓得中国存在政策周期，“党的政策像月亮，初一十五不一样”，这种形象的说法，反映了老百姓对政策易变性和周期性的普遍看法。

然而，一个很奇怪的现象是：我们在经济和社会发展中制定的政策，它们的变革周期在不断缩短。比如股市、房地产、利税、卫生、医保和教育等方面的政策经常在变化，而且变得很快，唯独计划生育政策30年基本不变，这是为什么呢？一是那些政策受市场经济的主导，反过来它们必须迎合市场经济的发展，计划生育政策是全计划时代的产物，加上它的边缘性特征，再说一个最充分的理由是中国人口基数大，生育必须被控制在计划之中。

我们应该看到，我国人口增长的“三低”现象是在“两个不均衡”的情况下出现的，人口出生率出现严重不均衡，这需要引起我们的重视。一是城乡严重不均衡，城镇人口出生率较农村低。如今，城市居民大多能做到一对夫妇只生一个孩子，而在农村，特别是贫困地区农村，一对夫妇违规生三胎、四胎的现象极其普遍。二是东西部严重不均衡，东部发达地区的人口出生率较西部欠发达地区低。人口问题，不单单是控制人口增长，更重要的是提高人口素质。二者相辅相成，难分轻重。如果城镇和经济发达地区的人口增长步伐放慢，而农村和落后地区人口的增长速度过快，势必会引发新的社会问题。

当前和今后一个时期我们面临的突出矛盾和问题是：总人口、劳动年龄人口、老年人口、流动人口的问题，且相互叠加，人口数量、质量、结构、分布问题交织，经济社会转轨时期不稳定因素增多，人口与发展问题更趋复杂。目前最突出的问题首先是人口老龄化，其次是出生性别比问题，第三是城市大量农民工集聚。因此，要实现人的全面发展、统筹人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的任务更加艰巨。

关于当前亟须解决的人口管理和人口政策的几个核心问题

战略是国家对一定历史时期重大的和具有全局性任务的筹划和指导，它具有全局性、长远性、前瞻性、稳定性、平衡性和操作性等特征。人口战略是指国家整体发展战略的一个重要组成部分，是政府在影响社会经济发展的重大人口问题上给出的明确态度和预期目标。制定人口发展战略的目的在于帮助协调未来人口趋势和经济及社会发展趋势，是促进经济发展、提高生活质量、增进人权和基本自由的一种重要手段。

我国在上世纪末已经基本实现了人口再生产类型的历史性转变，新世纪我国人口发展进入了一个新的发展阶段。当政府进一步明确了我国“实现人口与社会经济全面、协调、可持续发展”的长期发展战略后，我们就必须去关注改革传统的各项社会公共政策，以实现战略目标。

社会公共政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行动规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社会秩序平衡发展。虽然政府在制定政策时尽可能兼顾各个群体的利益，也力求照顾到弱势人群的各方面需求，但要做到十全十美毕竟不太可能。因此，我们当前的主要任务，就是要不断改革和完善各项人口、社会和经济政策。要确保我国人口发展战略的实现，我思考以下几个不太成熟的建议，供大家批评讨论：

第一，建议将现在的国家人口计生委更名为“国家人口与家庭计划指导委员会。奥运会以后，面对国家社会经济体制的进一步改革开放，中国将越来越融入国际社会。为了树立更加良好的国家对外形象，为了适应构建和谐社会的目标，应当及时考虑更名工作。未来的人口管理部门，从省市、直辖市来说，应该设立人口登记管理处，人口统计处，计划生育工作处，政策法规处等。人一生出来就到公安部门报到，这真有点不合时代的气息。

第二，更名后的国家人口计生委应当具有更加具体的工作职能。更多更具体地担负起人口管理和人口综合调控的职能，到底如何统筹解决我国的人口问题。现在的趋向是，说到统筹解决人口问题，人口计生委就与人口研究机构抢饭吃，争着立项搞课题。我们现在的问题是：政府职能部门应该深入分析研究机构完成的研究成果，并将研究结果运用到制定政策和进行决策的依据。

第三，建议决策层领导今后应该让各级领导的一把手分管人口计生部门，要迅速改变现在地方各级都是由什么分管领导来分管人口计生委。人口问题是一个社会系统工程，它涉及所有各个经济、社会和生活领域，从它的学科内容来说，其边缘性特征非常明确。中央提出要统筹解决人口问题，到目前为止，我们统筹了哪些问题？所以要统筹解决人口问题，必须要有一把手来动员各个政府职能部门。

第三，未来的人口计生工作要特别重视家庭问题。大家知道家庭是人类社会最古老的组织形式，也是社会最牢固的基石。对于这样一个最重要的社会基层，人们的生活港湾，我们到目前为止却没有一个清晰的职能主管部门，没有一个部门能够制定一系列扶持家庭发展的公共政策。所以我觉得讲计划生育还不如强调家庭计划指导，同样提出更名也是出于这样的考虑。

如何针对每个个案家庭和个人的社会经济状况，指导构建合理的家庭规模，是人口学转变时代最紧迫的要求。长期的研究结果表明：要构建一个完美的中国式家庭，一对夫妇最理想的子女数是拥有一个女孩和一个男孩，是一个四口之家。这个美好的愿望如何来实现呢？这就需要我们主管人口计生的部门来深入思考了。

我本人觉得，一旦我们经过仔细研究和精心测算以后，全国范围内可以考虑逐步过渡到城市和农村根据政策，一般可以生育两胎的政策：一是每个家庭如果生育两个孩子，这正好达到了人口学意义上的替代水平，并不会产生新的生育高峰，中国现在的人口巨大规模是上世纪50年代鼓励生育政策造就的；二是计划生育政策规定的双方都是独生子女的，他们结婚后可以生育两胎的年龄段人口已经大部分进入婚育期，只要他们愿意就可以生育两胎。第三是广大城市地区，随着养育成本的不断提高，计划生育工作的宣传教育，人们的生育意愿已经显著下降，鼓励生育两孩对于部分年轻人而言没有作用；第四是中国广大农村地区生育两胎，甚至多胎的现象本来就普遍，现在的生育第一胎是女孩可以再生育，是一项非常消极的两孩政策，它极大地刺激了人们去人为选择性别的动机，这样不但没有控制生育，而且性别比问题日趋严重。第五，在全国范围内允许生育一男一女的两孩政策，可以有效治理人口性别比问题，更加有利于实行计划生育这一基本国策；第六，可以有效减缓我国人口老龄化的加速趋向；第七，更加有利于新时期人口计划生育的全面展开，更加有利于开展家庭计划指导，更加有利于构建完美家庭，构建和谐社会；第八是更加有利于中国人口政策和计划生育工作在国际上的形象。大家看到本届奥运会，俄罗斯为什么体育实力下降？这跟它长期的人口负增长和人口老龄化密切相关的。

综上所述，当我们处在人口与发展的关键时刻，我们必须确立新的理念去思考现实问题，同时必须摈弃传统的价值观和不符合时代潮流的思维方式和落后的工作方式，大胆开拓，锐意进取，让中国特色社会主义的建设开创最加完美的可持续发展路径。■