我国水电开发与生态环境保护

吴晓青

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，突出强调了做好生态保护工作对于水电可持续发展的极端重要性，是我国今后一段时期做好水电开发生态环境保护工作的重要指导思想。近期，环境保护部组织了金沙江上游、澜沧江干流水电开发环境保护工作调研，进一步梳理了我国水电开发与环境保护的总体情况，形成了“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”等原则共识，明确了我国水电开发环境管理的重点工作。

一、我国水电开发与环境保护的总体情况

我国的水能蕴藏量居世界第一位，已建成水电的装机容量也居世界第一位，但是目前，火电在我国能源供给中占主导地位，水电年发电量只占到能源消费总量的7%。根据应对气候变化和污染减排要求，我国向国际社会作出了“争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的承诺，水电作为技术成熟、供应稳定的可再生能源，应当在改善能源结构、应对气候变化等方面发挥更加积极的作用。

我国水能资源蕴藏丰富的地区，往往也是自然环境良好、生态功能重要、生物物种丰富和地质条件脆弱的地区，生态系统敏感度较高、稳定性相对较差。受历史原因和认知水平的限制，水电开发在一定阶段存在“保护让位于开发”、“保护跟不上开发”的现象，对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响，部分河段的水电开发与生态保护的矛盾仍然非常突出。我们必须正确处理水电开发与生态保护的关系，坚持将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，维护好河流的生态系统健康和独特的人文自然景观。

二、按照“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则，全面落实水电开发的生态保护工作

(一)生态优先

一是在开发理念上做到生态保护优先。世界各国在水电建设生态环境管理方面有很多成功的经验，如瑞典和欧盟建立了“绿色水电”认证制度，美国开展了“低影响水坝”评估，邻国不丹为了保护森林植被基本将水电站建在地下。总体来看，这些经验的核心就是坚持生态优先，对我国的水电开发具有重要指导和参考意义。

二是在制定开发规划时做到生态优先。河流水电开发规划应与流域综合规划、生态环境保护规划等相关规划相协调，并同步开展规划环评工作。水电开发规划环评要按照生态优先的原则，论证水电规划拟定的开发强度、开发方式、开发时序的环境合理性，提出规划的优化调整方案以及生态保护对策措施，要保留必要的生态空间，避让重要的生态敏感区。

三是在决策过程中体现生态优先。水电建设必须以水电开发规划和规划环评作为基本依据，科学、合理、有序地推进。对流域干支流开发与保护统筹考虑不够的不开发，对流域生态系统影响较大的不开发，对生态环保措施不落实的不开发，对生态环境保护资金投入不足的不开发。要确保生态流量、生态措施和生态资金得到充分保障，干流水生生态系统功能和结构基本稳定，河流健康得到整体维护。

(二)统筹考虑

一要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。要客观和系统评估水电开发活动的生态环境影响。要认真对待水电开发对地区历史文化特别是少数民族地区历史文化带来的影响。要让水电开发建设成为当地群众脱贫致富的难得机遇。要确保流域生态安全和增强流域可持续发展能力。

二要统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题。要做好干流开发和支流开发规划的有机衔接，尽快建立和完善水电资源开发生态保护机制，积极开展“干流开发、支流保护”生态补偿试点。要根据当地生产、生活、生态以及景观需水的要求，科学确定水电站的下泄生态流量，研究制定优化运行方式，最大限度地减轻对下游水资源利用及生态环境的不利影响。

三要统筹考虑单个电站环境影响和流域水电开发累积环境影响。要进一步深化对水电站分层取水、珍稀特有鱼类人工驯养繁殖和放流、河流生境修复等关键技术的研究，提高生态环境保护措施的针对性和有效性。要深入研究论证水电梯级开发对全流域的整体性、累积性生态环境影响，并从流域层面制定预防或减轻环境影响的对策措施，探索建立流域性的水电开发生态环境保护机构和环境管理机制。

(三)适度开发

一是把握好流域水电开发的强度。水电开发规划必须优先考虑流域生态保护的需求，充分保障生态用水，满足生物生存空间和通道等的要求。要避免水电开发超出河流生态系统的自我修复能力，确保河流生态系统功能有效发挥。

二是把握好流域水电开发的尺度。水电开发要减少占用天然河道的长度，根据不同珍稀生物的生活习性以及人文自然景观特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨尽”式的开发，避免水电开发各梯级首尾相连、河流水体湖库化，尽最大努力来维护河流生态系统的健康。

三是把握好流域水电开发的速度。要根据区域能源供给需求程度和生态环境的敏感程度，明确各水电梯级开发的先后顺序。要避免干流、支流水电项目遍地开花的现象，积极做好水电有序开发的文章。

(四)确保底线

一是坚持法律政策的底线。严禁在依法划定的自然保护区、风景名胜区等禁止开发的区域，国家和地方主体功能区规划、生态功能区划等确定的禁止开发区域以及濒危、珍稀、特有保护动植物的重要生境等生态敏感区，布局水电梯级。对于可能直接导致敏感目标消失或珍稀物种灭绝的梯级电站要坚决取消。

二是坚持公众环境权益的底线。水电开发要重视公众参与，强化社会监督，充分尊重和保障广大人民群众的知情权、监督权和受益权。对涉及公众环境权益的水电开发规划和水电项目，应当采取便于公众知悉的方式，公开有关信息，充分听取公众意见。

三是坚持流域生态系统健康的底线。水电开发必须维护好河流生态系统的功能的整体性和河流健康稳定，减少梯级开发对生态系统的扰动和破坏，要为子孙后代留下一片发展的空间，确保河流水电开发的可持续和对经济社会发展的支撑能力。

三、切实强化水电开发环境管理工作

(一)做好流域水电开发规划环评的管理

要积极推动有关部门和地方搭建流域综合规划平台，发挥规划环评对流域水电开发规划的指导作用。对环境承载能力较强的地区，可对水电资源进行重点开发；对条件复杂、环境敏感的河流或河段，要考虑现阶段减缓不利环境影响的技术和能力，慎重规划开发水电资源；对部分生态脆弱地区和重要生态功能区，要根据功能定位，实行限制开发；对国家级自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源。

(二)严格水电建设项目的环境准入

水电项目的“三通一平”相关工程环评和水电项目环评必须以流域水电开发规划和规划环评为依据。要加强环境保护设计，特别要落实好低温水、鱼类保护、陆生珍稀动植物保护、施工期水土保持和移民安置等环境保护措施，落实生态流量，确保相关保护措施的有效性，最大限度地减小水电建设对生态环境的不利影响。要做好水电建设项目环评的公众参与，对生态影响问题突出、公众反映强烈的水电规划所涉及的项目，应慎重审批其环评文件。

(三)加强水电项目建设全过程监管

水电建设项目必须严格执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的环境保护“三同时”制度，同步进行环境保护总体设计、招标设计、技术施工设计，制定并落实施工期环境监理计划。工程竣工后，应按规定程序申请环保验收，验收通过后工程方能投入正式使用。要研究制定电站优化运行方式，积极推进建立重点流域水电开发生态环境保护机构和管理制度。

(四)深入开展水电开发环境影响的基础研究

加强流域生态的基础调查和研究工作，开展综合、系统性的流域动植物及生境调查，建立河流生态监测体系，推动开展流域生态保护规划。开展已建电站的环境影响后评价和流域水电开发的回顾性评价研究，开展在建电站的环境影响跟踪监测，研究水电开发对相关区域、流域生态系统的整体影响，为流域后续规划实施和优化开发提供经验借鉴，对水电开发的环境管理进行持续改进。