印度：公民社会反腐运动

文/于英红

印度：公民社会反腐运动

文/于英红

Anti-corruption power of Cinil Society

8月28日早晨，在印度国会表决通过他对《公民监察法案》（Jan Lokpal Bill）提出的三项要求之后，哈扎尔（Anna Hazare）结束了为期12天长达288小时的绝食行动。哈扎尔表示至此算是成功了一半，如果政府对法案执行不力，他会再次发起绝食抗议。

当地时间2011年8月28日，印度反腐人士安纳-哈扎尔宣布停止持续近12天的绝食示威活动。（图/IC）

始于今年3月的反腐运动持续进行了近半年，期间先后有两位绝食发起人成为运动领袖，除了哈扎尔外，瑜伽大师拉姆德夫（Swami Ramdev）从6月4日发起绝食，5日遭到警方镇压，招致民间的剧烈反弹。官方在后续发展中持续陷于被动，最终妥协。此次印度反腐运动中的各方角力展现出民主政治环境中公民社会中的各种力量对于腐败所作出的反应，以及又是如何汇集成合力对权力施加压力，推动反腐败走向深入。从此印度反腐终于不再是权力的专属行动，民间的反腐声音囊括进入了反腐法案当中。

蔓延至社会各个角落的腐败

印度的腐败是多元的，从权力政治到私人机构，腐败渗透进社会生活的各个角落。从选举腐败到程序性工作上的腐败，到系统化的企业、个人偷漏税款，再到催生一个产业链的将黑钱转到外国银行的洗钱通道，这种环境使每个印度人都深受其害。特别是选举腐败和程序性工作上的腐败使每个人在自己生活过的时间里都曾以行贿、受贿者的身份出现，在透明国际“腐败感知指数”全球排行榜中，印度从2009年的第85位下滑到2010年的87位。

腐败的普遍性使从政客、私企到挣扎在贫困线上的弱势群体在工作、生活中都难逃腐败魔咒，腐败俨然成为社会生活中不可或缺的组成部分。印度财政部高级经济顾问巴苏（Kaushik Basu）曾经提议将腐败合法化，得到了企业界的支持，在印度为打通环节支付的贿款最大的群体是企业界。该顾问的逻辑是如果支付贿金合法化，支付者才有可能出示支付证据，这样让那些希望收到回扣的政客和官员们心中有所畏惧。一印度软件公司创办人在一电视节目中称赞巴苏这一建议“非常棒”。

但是入侵到社会生活各个细节的腐败并不总是能够让支付者有某种形式上的收据可以留存，越是底层民众，因为发生在他们身上的腐败与被腐败，要么是选举人偷偷塞给他们的钱物，要么是为得到本该免费获得的基本生活必需品而支付的疏通费，这些支付都让他们手中没有任何证据留存。在新德里东部开了一间外卖烤鸡店的老板维沙尔，他的故事只是印度人经历的再平常不过的中下级官员细节腐败的缩影。维沙尔记不清为了能够保证小店正常营业他需要向多少人表达“谢意”，地方治安官和其他级别稍高的警员每天会在这里享受免费午餐，每月10日他们会收取1万卢比（约合130英镑）。其他地方当局每月会以健康、安全和卫生督查名义定期收取约合50英镑管理费。维沙尔每月赚取的4万卢比（约合520英镑）中至少有三分之一是为打通这些基层衙吏支付出去的。不但是经商营业需要打通关节，日常生活也难逃其网络。为了送长子去当地一所好学校就学，他不得不支付2.5万卢比赞助费（约合340英镑）给校长。申请驾照、预约一个口碑较好的医生都需要一笔不小的费用。甚至交警也要借工作之便创收，维沙尔说他每隔一周都会被交警拦下说他违章开车，并被要求支付100卢比（约合1.25英镑），100卢比是避免“被过多打扰”的收费标准。遍布基本职能部门的腐败让每个人都深受其苦。比如用户需要支付一定费用，水电部门才给提供本该在职责范围的维修服务，交警会在收取一定费用后免于记录超速驾驶或者对违规停车的情况。

在高层国营、私企与政府部门之间在招标采购业务上的回扣成为常规，一些外企时常抱怨在印度这类腐败指数高的亚洲国家，业务中的任一程序性工作都有可能需要用一些钱物来疏通以确保程序正常进行，这不但增加了外企的运作成本，也增加了其接受其本国《海外反腐法律》制裁的风险。甚至司法体系这一民主社会中公民可以申诉纠偏的最后一道防线也被腐败侵蚀，不乏法官收受贿赂的案例。

受腐败影响程度最深的莫过于低于贫困线的人们。根据《2008印度腐败研究报告》，研究人员对11个政府服务机构进行了调查，包括警察、社会服务部门，比如食品补给计划、就业机会、水利、电力、卫生、住房和林业等，调查结果显示生活在贫困线下的人每年需要向这些供应部门支付共计约90亿卢比（约合1.95亿英镑）疏通费用，以获得本该免费的基本生活供应。报告显示，有穷人只得通过贿赂医院工作人员来为自己生病的亲属争取血液。调查显示警察在印度被公认为是腐败程度最高的机构，小学教育体系被认为腐败程度较低，土地注册登记和住房部门被认为是警察之外另外一大腐败领域。

选举也是腐败重灾区。从短期效应看，在印度各种形式的腐败中，平民唯有从选举腐败中能够拿到一点暂时的好处，但从长远看被腐蚀的选举政治最终损害的仍然是以平民为主体的公共利益。不过从短期效应看遏制选举腐败最为直接受到损害的是政客的利益，因此对此次反腐运动的斗争目标不断扩散到高层政治中的黑金腐败，有望成为印度总统索菲亚·甘地政治继承人的索菲亚之子拉胡尔·甘地，虽然表达对反腐事业的支持，但对于哈扎尔提出的反腐原则不敢苟同，表示印度腐败并非一个反腐监察法案就能解决的，需要一系列包括选举法等配套改革，才会取得实效。

维基泄密网站披露的资料证实印度选举腐败是系统化操作的公开秘密。一位印度政党领袖曾向一名美国外交官透露了其运作模式。在印度南方，各政党有时候会向选民派送电视机、冰箱或者电脑。在选举前，候选人会以各种形式满足选民的需求，包括现金、物品或者某些服务，比如为社区挖一口水井，这已成为南方选举的特点。穷人也乐于收到这些钱物，竞选团队会按照名单走访选民，随手携带一个塞有现金的米袋子，挨家发放。在选举前夜，还没有收到钱物的选民会在投票当天的晨报中拿到装有现金的信封，竞选工作人员已在凌晨两点到四点之间将处理好的报纸塞入各家信箱。每户大约能收到这种形式的现金5000卢比。不过这位党魁也承认这些钱物的支付到底在多大程度上影响选举仍然是不确定的，任何政党都不能确保被发了钱物的选民一定会投自己的票；但是在胶着的选举中，这些钱物所起到的作用是不可小觑的。

政府与黑社会之间的密切联系也增加了社会运转成本。官方以许可证为主导的管理体系成为腐败滋生的中心。1993年时任内务部长提交的《1993沃拉报告》（Vobra Report）阐述了政治的犯罪化运作问题以及犯罪分子、政客与官僚之间的关系。报告指出一个系统化的犯罪网络在运转着政府，政府黑社会化运作，政府为黑社会提供庇护，俨然黑社会的头目。更可怕的是一些犯罪分子被选进各级议会。尽管《2005年知情权法案》保障了公民的知情权，但是主动进行调查的记者还是会受到攻击甚至死亡威胁。

反腐呈现出活跃的公民社会

腐败遍布使这次反腐运动从发起初期就赢得了社会各界的热烈响应，6月5日瑜伽大师发起的绝食抗议遭警方镇压后更是激起了民间的剧烈反弹，各界甚至体制内人士也在谴责官方如此回应非暴力抗议活动是在践踏民主社会的基本原则。这次反腐独立于任何政治势力却能够取得如此声势，赢得如此广泛支持，证明印度的公民社会在迅速成长之中，公民意识也在不断增强，这对于识字率较低的印度是一个不小的进步，也从另外一个维度证实了教育背景与公民意识不一定成正比。

这次反腐运动从一开始就从民间开始，持续半年期间一直保持了其民间反腐特点，不与任何政治势力沾边，就连到绝食现场表达支持的一些邦部长们也被运动组织者请求离开，誓言不被任何政治势力利用来推动其党派的政治议程。

3月13日首都德里一名邮递员身着带有反腐图案的衣服骑行整个城市，试图引起公众对《反腐监察法案》的关注。28日，在多个城市爆发游行示威，在美国的印度人早在3月12日就发起了游行，在加州的印度人12日从圣地亚哥出发游行240英里，于26日到达桑弗郎西斯科的圣雄甘地塑像前结束。3月30日，印度前国家板球队教练写信给首相辛格，表示最近针对英联邦运动会印度参赛队员的作弊至今没有任何结果，敦请首相确立一个独立监察机构来调查作弊行为。4月4日哈扎尔宣布他开始“绝食至死”行动，并将一直持续到启动一种全面打击腐败的措施为止。期间哈扎尔曾经参与的有知名社会活动人士组成的印度反腐运动组织支持哈扎尔的诉求。到4月7日反腐倡议者们与政府开展的两轮谈判失败，双方曾达成共识要组建一个委员会来审查反腐监察法案，但政府不肯接受这个官方组建的委员会由哈扎尔来领导。哈扎尔继续绝食。示威继续向印度其他城市和大学扩散，查谟大学也加入其中。8日宝莱坞的演员、导演、音乐人、制片人甚至奥斯卡得主纷纷出来向哈扎尔表示支持。企业界名流也站出来表达对哈扎尔的支持。一黑客公司甚至也为哈扎尔助力，该公司通过进入政府某核心部门网站窃取一些能够揭示腐败信息的数据传递给民间反腐人士。哈扎尔提出草案审议委员会的会议应该全程电视直播，这一要求被政府拒绝。

6月4日瑜伽大师拉姆德夫在德里开始无限期绝食抗议，要求政府将存在海外银行中的黑钱收回，并要求印度签署加入联合国反恐公约。5日凌晨1点警方用警棍和催泪瓦斯袭击了睡梦中的绝食抗议人群，并在火车站和汽车站设置障碍阻止示威者继续向绝食场地聚集。警方逮捕了拉姆德夫，将其带离新德里并禁止他在15日内进入新德里。政府的镇压激起了民间的激烈反弹，6月9日哈扎尔宣告他就此次反腐视作“第二次自由抗争”，并以8月15日为最后截止日，如果到那天政府还未能通过覆盖有民间参与的反腐委员会，如果最终国会审议通过的是官方版本的草案，他会在16日再次进行绝食抗议。期间政府和民间反腐力量继续在联合起草草案问题上争执。6月22日总理辛格表示哈扎尔如果再坚持绝食抗议，不排除将会受到拉姆德夫同样的待遇。8月14日国会发言人抨击哈扎尔“从头到脚都涉及腐败”，警告这位反腐活跃分子先看看自己是什么货色。结果哈扎尔公布的个人财产合计不过几百美元。15日官方和民间关于反腐法案仍未达成妥协，哈扎尔召开一个新闻发布会宣称翌日绝食正式开始并呼吁民众踊跃参加。

16日清晨哈扎尔被警方堵在家中禁止出门，1200多名支持者被抓进拘留所，随后哈扎尔被带到新德里中央监狱监禁7天，印度各地爆发反对逮捕哈扎尔的抗议行动，在南部城市陈奈，圣雄甘地的秘书怒斥腐败侵袭各个领域，“如果腐败涉入奥林匹克，印度肯定能拿到一块金牌。我们可能不会成为足球或者其他体育项目中的一支重要力量，但印度可以成为世界上腐败国家中无可争辩的全球领袖。针对哈扎尔被捕，他揶揄政府说：“与外国暴政抗争要比与本国暴政斗争容易得多。国会是如此强悍，民间却处于噤声状态。”面对沸腾的民间呛声，17日官方决定释放哈扎尔，但哈扎尔表示除非官方同意他在德里一公园举行绝食示威，否则他拒绝出狱。监狱里七天绝食。国会签署声明表示怀疑有外国势力在背后支持示威，要求政府启动调查美国是否是幕后黑手。18日哈扎尔在德里警方同意他进行15天绝食之后同意出狱。但由于绝食抗议地点还没有准备好，他在监狱中多待了一个晚上。19日哈扎尔出狱到达绝食地点，沿途受到民众的热烈欢迎，他誓言自己不会离开这里，直到法案获得通过。21日正逢周日，10万支持者云集绝食地附近表达支持。孟买爆发5万人大游行。22日哈扎尔表示他只接受与拉胡尔·甘地谈判反腐监察草案事宜。23日总理辛格呼吁停止绝食，询问有关人员能否将哈扎尔等人的反腐民间版本也提交国会审议。25日辛格又出新招，表示政府同意让官方和民间版本的反腐草案在议会上辩论。哈扎尔要求总理翌日开启国会讨论，并向总理提出了三原则——公民宪章、按照法案在各邦设立有实际监察权力的反腐监察机构，并覆盖从最高到最低的官僚机构。27日国会通过了包含三原则的反腐监察法案。28日哈扎尔结束了为期12天的绝食。

在运动中，各种非政府组织或积极参与其中，或者表达支持，就连出租车协会也在哈扎尔8月16日开始绝食那天在绝食地点附近停止运营，之后在附近路段尽量减少运营次数，展现了一个觉醒中的活跃的公民社会。

反腐分歧

这次支持者众多的反腐运动实际上是政府和公民社会在反腐方式、深入程度上存在重大分歧的体现。从上到下无孔不入的腐败让掌权者无论从稳定权力还是利益而言，希望反腐按照官方制定的程序、深度来进行。而在公众看来，官方的反腐无疑是拖沓、缺少效率的，2010年印度在透明国际腐败感知指数排行榜上退后两名也被公众作为政府打击腐败不力的证据。

印度政府希望按照官方主导的路线来打击腐败。近年来印度也逐步建立了多条管道：《知情权法案》、《社会审计》和《公民宪章》，不过生活在贫困线下的人们对这些知之甚少。即便是对这些法案有了解的人也很难说一些效率高的规制腐败的工具，调查黑幕的记者受到攻击甚至死亡。体制内也存在一系列反腐机构，但是由于权责不清晰，他们都没有足够的权限打击腐败。

整个运动过程中，警方镇压拉姆德夫和逮捕哈扎尔一度激起了体制内外人士的齐声谴责，但在总理辛格表态接受民间版本后，运动支持者中也产生了分歧。在官方不妥协并采取各种强力措施压制运动进展时，一些法官烧毁官方版本的草案以示对反腐运动的支持。一些邦的部长们也表达了对反腐的支持。拉胡尔·甘地表达了有保留的支持，但是印度腐败不是一部反腐监察法案就能彻底根除的，需要制定相应的由政府来资助选举和政党等配套改革才会得以实现。在辛格表示政府妥协后，大部分体制内支持者选择了退却，一名法官表示，“我敬重哈扎尔，我曾经当过法官，我相信民主社会的原则。”先前口径一致支持哈扎尔等发起的反腐运动的印度媒体在23日口径逐渐向辛格一边平衡，表示相信印度政府能够解决腐败这一问题。《印度时报》发文认为生活在腐败丛生环境中的印度人对腐败的愤怒是具有选择性的。在拉姆德夫发起抗议敦促政府追回海外黑金时，印度媒体上出现一篇将官员黑金和企业界黑金区别对待，理由是前者是官员吃拿卡要收取回扣等方式积累的；而后者是企业在上世纪90年代市场经济改革之前的社会主义经济条件下为了逃避重税而积累的，两者存在根本上的区别，印度独立机构调查结果显示，印度在瑞士等海外银行账户上的黑金总数估计在14000亿美元左右。辛格就职前表示上任一百天内会追回全部黑金收归国家，但几年过去辛格又表示印度反腐是一个长期的过程。这次反腐运动中印度共产党表态说如果本党当选会在一个月内追回黑金。最终辛格政府的妥协证明民主政治中政府无法以秩序和稳定为由顽固拒绝民间的正当诉求，哪怕这一诉求有可能会影响到掌权阶层的利益。

无论怎样分歧，这次反腐运动证实了公众对腐败普遍的反感情绪，公民社会中对于增强民间在反腐中所起的作用是不存在争议的，有了这次反腐草案采纳民间提议的经历，为今后公民社会在反腐事业中发挥更大作用提供了先例基础。辛格政府的妥协也说明在民主政体中面对百姓的合法正义诉求，政府顽固强劲反倒损失惨重，妥协也不失为是挽回公权力信用危机的明智选择。不断成长并觉醒中的印度公民社会，对政府的受权力导向的反腐将会构成很大压力。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com