湖南农业机械购置补贴政策绩效评估初探

谢模强

（湖南省农业机械管理局，湖南 长沙 410015）

农机购置补贴政策作为国家“十一五”时期出台的重要支农惠农政策之一，实施6年来取得了重大成就。各地政府农机化工作主管部门先后对此开展了政策绩效评估，但却没有形成统一的评估体系与完善的评估方法，使得评估流于形式，往往只是统计了政策惠及了多少农户、拉动了多少投入、农机总动力提高了多少等等。

政策绩效评估其本身的使命就是要提高政策实施的水平，更好地服务政策实施的对象。按照现代政府公共事业绩效评价理论，政府公共事业管理绩效评价是以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。农机购置补贴政策是政府为促进农机化事业发展而出台的一项产业政策，因此农机购置补贴政策绩效评估是政府公共事业管理绩效评估的组成部分。文章试图以平衡积分卡理论和灰色关联理论为切入点，对农机购置补贴政策绩效评估进一步探索，构建一套符合湖南省农机购置补贴政策的绩效评估体系。

1 基本方法及理论概述

1.1 平衡积分卡理论

平衡计分卡（Balanced Score Card），源自哈佛大学教授Robert Kaplan与诺朗顿研究院（Nolan Norton Institute）的执行长David Norton于1990年所从事的（未来组织绩效衡量方法）一种绩效评价体系。当时该计划的目的，在于找出超越传统以财务量度为主的绩效评价模式，以使组织的（策略）能够转变为（行动）；经过将近20年的发展，平衡计分卡已经发展为集团战略管理的工具，在集团战略规划与执行管理方面发挥非常重要的作用。作为一种方法（工具），平衡计分卡可以很好地将组织的目标和执行力结合起来，使组织经常面临茫（目标不清晰）、忙（执行力弱）或兼而有之的困境得到较好的解决。

平衡计分卡的一个重要使命就是促使个人绩效发展与组织目标战略相连结，以建构一套客观的量化指标，将企业的愿景与使命，透过平衡计分卡的财务、顾客、流程、学习成长四大构面的整合，由各功能型目标中找出主要关键绩效指标(KPI)，再找出 KPI之因果关系，为企业建构未来长期发展的战略地图（如图1 ）。

图1 作业成本管理构架

根据数家长年绩效表现突出企业的反复验证，从中探讨出其成功的经营之道，进而归结出可以提升企业竞争能力的策略。

平衡计分卡乃是以平衡观念来驱动组织绩效的量度，诉求的是企业内部绩效短期和长期目标之间的平衡、财务和非财务量度之间的平衡、落后及领先指针之间的平衡、外界和内部绩效构面的平衡等状态。平衡计分卡的精髓应该是，“一企业光有愿景但没有行动，则此愿景只是梦想；若有行动但没有愿景，则行动只是一个动作而已。然而，如果将行动与愿景结合，伴随绩效管理共同朝向目标努力达成公司的使命，这样一来，凝聚的力量将是明确的，而且强大无比。”因此，平衡计分卡运用于企业必须要有“知行合一”的精神，毕竟组织调整所要顾及的层面甚为宽广，同时必须要面面俱到，因此适当地拿捏准确对企业而言，相当重要。

1.2 灰色关联理论

灰色系统理论是现代科学前沿的一门新兴学科。涉及领域广泛，具有只需少量数据就可作系统分析、模型建立、未来预测、行为决策和过程控制的特点。人们在社会、经济活动或科学研究过程中，经常会遇到信息不完全的情形，而灰色理论正是以“部分信息已知，部分信息未知”的小样本，通过对已知信息的开发，提取出有价值的内容，实现对演化规律的正确描述和有效监控。目前，我国灰色系统理论研究经过20年的发展，已逐步形成了一支强大的理论研究和应用研究队伍，其研究成果在国家现代化建设中发挥了重要作用。

目前主要采用的数理统计方法有回归分析、方差分析、主成分分析等。其中应用最广泛的回归分析法存在很多缺陷，如要求大量数据、计算量大、精度不高甚至可能出现反常情况等。灰色系统理论却可以克服上述缺陷，它提出了一种新的分析方法——关联度分析法，即根据因素间发展态势的相似或相异程度来衡量因素间关联的程度。它提示了事物动态关联的特征与程度。由于以发展态势为立足点，因此对样本量的多少没有过分的要求，也不需要典型的分布规律，计算量少到可以用手计算，且不会出现量化结果与定性分析不一致的情况。

灰色关联分析原理与计算：灰色关联分析是一种基于灰色系统理论的数量相关分析方法，是根据因素之间发展势态的相似或相异程度来衡量因素间的相关程度。关联分析的基本任务，就是依据系统行为因子序列的微观或宏观几何接近程度，分析和确定因子间的影响程度或各因素对立行为的贡献大小，以弄清优势影响因素，明确工作重点。其基本原理为：设在一定时期内，有系统主行为特征（参考变量）序列

有比较因素序列Xi={xi(1),xi(2),xi(3),xi(4),xi(5),……xi(n)},

这里 i=1,2,3,…..N。

比较各影响因素的关联度的大小，即可确定各因素与参考变量相关密切程度的次序，关联度越大，其影响作用越大。如果主行为特征变量有M个（M>1），则对任一Yi(i=1,2,3,4,…..M)运用上面的计算公式可得关联度矩阵R=(rij)。值得说明的是，为了对单位量纲不同的数据作关联度分析，在进行上述计算之前，首先要对序列作初值化处理，使之无量纲化。无量纲化的方法常用的有初值化和均值化、区间相对值化。初值化是指所有数据均用第一个数据除，然后得一个新的数列，这个数列就是各个不同时刻的值相对第一个时刻的百分比。

2 绩效评估指标体系构建原则与框架

2.1 农机购置补贴绩效评估指标体系构建原则

（1）目的一致性原则。设计绩效评估指标体系首要是围绕组织的战略目标，引导和帮助组织实现其战略目标或者是检验战略目标实现的程度。因此设计农机购置补贴绩效评估指标体系，首先必须围绕国家实施农机购置补贴政策的战略目标，战略目标的实现是通过一层层的分目标来实现的，这就要求设计的指标体系必须与战略目标的层级分目标相适应。

（2）整体性原则。整体性原则要求设计的指标体系能全面、系统地反映出农机购置补贴政策实施绩效的质量和要求，同时还要满足科学合理的要求，各指标体系的统计口径和数据来源、计算方法以及指标涵义能相互衔接，反映出内在的规律性。农机购置补贴政策实施是一项系统工程，涉及到生产企业、农民群众（受益对象）、政府管理部门、经销流通环节等，其绩效评估指标体系须从整体上客观、系统、全面的反映出政策实施的效果。

（3）可行性原则。农机购置补贴政策绩效评估体系是为促进是为促进财政支农惠农资金使用效率与政策实施水平提高而生，因此绩效评估应建立在切实可行的基础上，要具有可操作性，做到指标精简实用、量化简化。

（4）科学性原则。在所建立的评价指标体系中，从每一个指标计算到计算方法都必须科学、合理、准确，以保证指标量化过程的正确性。科学性原则是建立评价指标体系的一个重要原则，是保证评价结果的前提保障。

2.2 评估指标体系的选取

农机购置补贴政策绩效评估指标体系的选取是本文的重点和难点，也是农机购置补贴政策绩效评估的中心环节。本文综合了国内外其他学者的研究成果，根据湖南农业机械化发展现状和农机购置补贴政策实施情况，在遵循目标一致性原则、整体性原则、可行性原则和科学性原则的基础上，选取了农机总动力、每百亩耕地拥有农机动力等12个指标列表1，构成了农机购置补贴政策绩效评估体系的基础框架，综合反映农业机械购置补贴政策实施的绩效。

表1 农机购置补贴政策绩效评估指标体系基本框架

2.3 评估指标体系权重与计算

农业机械化发展的过程是动态的过程，国家启动农机购置补贴政策以来，对湖南农机化发展各项指标均产生了直接影响，但在研究农机购置补贴政策绩效评估体系时，无法全部体现。在计算评估指标权重时，很多学者均采用了层次分析法计算。在实际中，层次分析法具有系统性、适用性和简洁性的优点。但在实践中，层次分析法同样存在一定的缺陷，例如定性成分多、定量数据少，不能令人信服；在指标过多时数据统计量大、计算复杂且权重难以确定，特征值和特征向量的精确求法比较复杂。

尝试利用灰色关联分析方法来计算选取的评估指标体系中各指标与农机购置补贴资金的关联度来确定指标体系的权重。农机购置补贴政策最重要的参考数据是资金总额，因此选取2005～2009年湖南省农机购置补贴资金额作为主行为特征系列，其余指标同样选取对应年度的数值作为比较因素列表2

表2 农机化发展指标体系与购置补贴资金额度对照表

（1）数据处理无量纲化。采用较常见的处理方法——初值法，即用每行数据的第一个数去除同行的各数。即：Yi=Y1,Y2, Y3, Y4, Y5，计算得 Y1=（1，1.6，4.85，9.85，25.35）。 同理可计算得表3所列数据。

表3 无量纲化处理数据

（2）关联系数的计算。 ①令 Y1=X0，和 X1，X2，X3，X4，组成初始化系列数据。②求绝对值差系列：令△i=∣X0(k)-Xi(k)∣表示各个时刻Xi与X0绝对值差。③求两级最小差及两级最大差;求关联系数ξ;求出关联度R1k;汇总理论计算结果列表4。从表4可看出，所有指标体系中，对农机购置补贴政策贡献最大的是带动农民投入资金。这说明，农机购置补贴政策作为一项产业引导政策，充分发掘了财政支农资金的作用，极大地调动了农民投入农业机械化的积极性，撬动了农村市场购买力；其次，是跨区作业面积指标，这说明在我国农业机械化发展必须走 “共同利用”的道路，农机具的效用得到充分发挥；其三，是农机化服务总利润指标，这说明政策实施以来对促进农民增收，农业增效方面发挥了积极的作用，对提高农机化服务水平起到了推动作用。

3 结论与分析

3.1 绩效评估结论

（1）绩效评估框架可用。根据绩效评估的一般原理和方法，结合笔者工作实际，在大量收集有关湖南农机购置补贴相关数据的基础上，运用灰色关联理论进行定量分析。从农机化发展水平和对农村社会经济的贡献等方面着手，计算出了指标权重，构建了一套适合我省的农业机械购置补贴政策绩效评估指标体系，并对湖南农业机械购置补贴政策实施进行了实证分析。其结论只是反应出一些普遍的问题，对有些问题无法再深入研究和解剖，但政策绩效评价和灰色关联理论的运用，将对今后一段时期政府公共管理理论的研究提供一些新的视野和方法。

表4 关联系数计算结果

（2）农业机械购置补贴政策资金的绩效明显。从绩效分析的结果看，湖南农机化发展水平的分值占28.95，说明农机购置补贴政策对农业机械化展起到了推动作用。农民开始有能力购买大中型农机具，农户投入农业机械化的积极性提高，大中型高性能拖拉机、联合收割机等机具保有量上升较快。

3.2 绩效评估分析

从湖南省农业机械购置补贴政策几年实施情况看，购置补贴政策绩效水平属中等偏上水平，对农业机械化发展是效益是非常明显的。但不可否认，当前农业机械购置补贴政策还存在一些矛盾和问题，亟需引起主管部门高度重视。

（1）利用购置补贴政策调整机具结构。农业机械购置补贴政策实施以来，促进了湖南农业机械化水平的快速的提升，但提升的质量有待进一步加强，特别是机耕和机收水平上升较快，而机插水平较为缓慢。农业机械化发展水平的均衡性不够，导致水稻生产全程机械化整体水平落后全国水平。因此，各地农业机械化主管部门要充分利用农业机械购置补贴政策的引导作用，引导农民购买适用的高速插秧机、育秧播种设备、育秧大棚等，努力提高全省水稻育插秧机械化水平。

（2）应加强购置补贴政策宣传。农业机械购置补贴政策是一项支农惠农的政策，应充分发挥农民群众的智慧，调动好、保护好农民群众发展农业机械化的积极性。但具体操作中，农民群众的参与度不高，信息不对称，导致农民群众对政策有一定的误解，影响了政策的绩效水平。例如对农业机械购置补贴的目录制定，产品价格的确定，补贴资金额度的确定等环节知之甚少，无法获知准确的信息，加之购置补贴手续繁杂，易挫伤农民投资农业机械化的积极性。

（3）提高购置补贴农机具的使用效率。农业机械购置补贴政策除了要引导和调动农民群众购买高效适宜的农业机械外，还要注重引导农民购买机具后能积极发挥作用，能最大限度的使用农业机械，确保所购买的机具能获得最大的经济效益。因此，要求各地农业机械化主管部门加强后续服务水平，引导农机手积极开展跨区作业服务及组建各类农机作业服务组织，提高农机具的使用效率和效益，促进农业集约化、产业化发展。

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