构建良好投资环境 吸收引进民间资本 推动中部基础建设

刘培红

摘 要：政府创造良好环境是民间资本介入中部基础设施建设的重要保证。加强引导作用、发挥调控职能、坚守诚信观念、改善投资环境、提供必要服务、实行有效监管，是支持民间资本介入必不可少的政府手段。

关键词：民间资本 中部 基础设施 政府环境

中图分类号：F830.59 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-193-02

随着“十二五”发展规划纲要的制定，中部崛起、中部地区基础设施建设将再显新高。但建设规模大、投资紧缺仍是困扰各级政府的难题。而中部各省由于囿于传统认识，一直不能将基础设施的融资大胆地纳入市场。从国内外成功经验来看，政府完全可以实现融资主导作用，完成对民间资本在基础设施建设中的引导和转化。所以，中部各省要彻底解放思想、转变观念，大胆地将吸引民间资本列入地方基础设施发展规划当中，同时加快政府职能转变，借鉴东部成功经验，推动市场化改革进程，为民间资本的介入创造一个良好环境和氛围。

一、加强引导作用

1.弱化政府投资的主导地位。中部各省应从经营性、准经营性的基础设施建设领域中逐渐退出，让更具活力和效率的民间资本参与建设，是中部基础设施建设发展的必然趋势。

2.加强政策引导。由于基础设施公共性的存在和市场功能缺陷、市场配置机制失灵等原因，导致微观经济主体在实施投资行为中，或出于自身效益考虑，或缺乏宏观战略眼光，投资集中于高回报率的项目上，造成基础设施项目投资的过冷或过热，形成不合理、不平衡的投资结构。为此，中部各省在基础设施建设中应坚持“政府主导、社会参与、市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面创造较为宽松的体制和政策环境，加强对民间资本必不可少的政策导向。具体应从主管项目审批、重点建设及竣工工程验收等微观活动转到制定政策、调节增长和供求以及提高宏观效益等方面上来；对基础设施的未来需求进行有效预测和总体布局规划，制定中长期规划，消除市场的盲目性，避免重复投资和局部过剩；建立和完善融资的宏观管理体制和调节机制等。

3.加强资金导向。在基础设施建设中，民间资本看中的是政府资本背后的政府信誉和行政手段，希望在解决征地拆迁、环境保护、劳动保障等方面得到支持，而政府则希望得到民间资本及其运作的高效率，所以中部各省在基础设施建设中所投入的财政资金，不应局限于自身的投资收益，而应当成为一种对民间资本的诱发性投资，激发被压抑的民间资本潜力。如在118亿元的杭州湾大桥建设中，政府投资有意让位于民间投资0.52个股份占比；甬金高速公路宁波段2.3亿美元的总投资，政府资金占比10％；宁波绕城高速公路36亿元的总投资中，政府资金占比20％，政府资金真正起到了示范和引导作用。

二、发挥调控职能

从调控对象上看，由于基础设施大多涉及垄断，为了防止经营者滥用垄断权利遏制潜在竞争对手和损害消费者权益，中部各省应在其服务质量等方面进行一定的调控。对相互间具有替代性的自然垄断领域，中部各省可运用市场机制，通过为行业间提供竞争方便而限制竞争。如电信业中的有线电话、可移动无线通讯、微波通讯以及卫星通讯间竞争；交通业中的铁路、公路、航空和水运可替代性竞争等等。从调控的方式上看，中部各省主要是以协议中若干条款的核准作为调控手段，使基础设施项目既能对民间资本产生足够的吸引力，又能以较低的价格为公众服务，做到生产者与消费者双赢。当投资回报率偏高时，中部各省一是直接压低产出服务的价格，二是规定“准许利润”的上限，超过这一上限就必须降价；当投资回报率偏低时，一是提高产出服务的价格，二是给予财政补贴，三是给予补偿等。同时，中部各省可以在双方平等互利的基础上采用回购的方法，来保证民间资本的利益。

三、坚守诚信观念

基础设施有着特殊的风险特征，所以民间资本的介入尤为重视防范风险；但从实际来看，政府的信用风险甚至远远高于市场风险。从投资角度来讲，民间资本介入基础设施建设，实际上是与政府建立起一种合作关系，共同保证其正常建设和经营，共同推动经济的向前发展，双方应当是同一目标下的合作。为此，中部各省必须认真树立诚信形象，以良好的诚信来吸引和维护民间资本的介入；绝不能因引资心切轻易允诺优厚条件而不能兑现，或因一时的利益驱动而采取欺骗手段来对待民间资本，否则将会极大地打击投资者的信心和积极性。

先进地区的经验很值得中部学习和借鉴。如香港政府1978年与各电力公司达成15年期的管制计划协议，包括电费制定、准许利润、政府监管等内容，期满后按照原协议规定继续达成15年的新协议。1998年香港经济不振，政府关闭天然气机组，同时根据协议规定给予电力公司相应补偿。再如宁波市大碶—西坞高速公路是政府与民间共同投资项目，建成后政府为了更好地发挥北仑港作用，决定减免集装箱在该路的通行费，但民营投资方提出民间资本没有理由和责任为政府行为买单；宁波市政府坚守诚信而为减免的通行费付账，两年付费共计1800万元。

四、改善投资环境

1.加快制度建设。基础设施投资大、回收期长且资本垄断，民间资本介入后沉淀性非常强且不可转移，建设成本高且不可分割。在市场经济国家，基础设施的垄断一般是以法律形式确立的；中部各省必须要在政策法律管理制度、立法、市场准入等方面给予有效保护，并承诺政策的连续性。

2.创造公平待遇环境。在退出竞争性基础设施领域后，中部各省应当着力为民间资本的介入创造宽松、公平的竞争机制和制定严格的竞争准则，让所有投资者按共同的规则展开公平竞争。其一，给予民间资本、国有资本、外资同等的“国民待遇”，打破所有制界限、部门垄断和地区封锁。凡是允许外资和国有资本進入的领域，都应当允许民间资本进入，在持股比例上也不应人为设限。其二，在具体政策上体现公平性。如实行平等的财政支持政策，对符合条件的建设项目，不论项目主体性质，在安排国债资金、财政贴息资金时一视同仁；清理不公平税负，对民间投资的国家鼓励类产业项目，在投资的税收抵扣和减免、成本摊提等方面实行与国有投资和外商投资同等的优惠；实行统一费税政策，避免重复征收所得税，坚决制止对民间投资主体的不合理收费等。其三，在某项政策上优先给予民间资本。如山西省在基础设施领域招商引资政策上提出“凡是民企、外资愿意投资的新上建项目，要尽量让民企、外资搞；已建成的铁路、高速公路和收费公路要通过向民企、外资转让经营权；凡是需要政府投资或政府补助的基础设施项目，都要积极主动优先引进民企和外资”等。

3.采取优惠和激励政策。民间资本的流动是以利润最大化为基本导向和动力的，而基础设施建设项目的特点恰恰反而是流动性差、预期收益低，所以政策即成为民间资本是否注入的一个决定性变量。吸引民间资本介入，采取优惠和激励政策是中部各省必不可少的手段之一。其一，实行税收优惠政策。实行基础设施债券发行的税收优惠政策，给予债券购买者减免利息所得税的激励政策。如免除个人投资市政债券的利息所得税，或者将债券与个人所得税挂钩，居民购买政府债券部分免税。政府为此虽然损失了一定的利息所得税，但可获得资金的时间价值带来的经济效益，以及由此产生的产业链上宏现经济增长远远超过税收损失。其二，理顺基础设施产品与服务的价格机制。对于自然垄断的产品和服务，实行政府指导价或政府定价的价格管制，对于非自然垄断的产品和服务，其价格机制应逐步向市场定价过渡，由企业自主根据市场需求定价。其三，建立合理的补贴政策。对社会效益显著而利润微薄的基础设施项目，中部各省应当建立配套的收费补偿机制或实行适当的财政补贴，采取投资补贴、贷款贴息、资产补偿等方式提高项目收益率。其四，对于重大项目或者风险较大项目，采取“政府投资引导、社会投资跟进”方式。中部各省可以设立发展专项资金、示范工程等，优先立项、优先审批，并在税收、贷款、技术入股等方面进行全方位扶持，引导民间投资积极参与建设。如上海浦东新区政府每年拿出1000万元作为信息化建设专项基金，用于支持应用项目的开发，有效地带动了民间资金的跟进投资。

五、提供必要服务

1.完善民间投资的金融服务体系。鼓励和扶持成立民间投资信用担保机构，设立民间投资信用保证基金，建立企业贷款担保再保险机构，对投资基础设施项目的民营企业提供担保，一旦其在经营中无力如期归还银行贷款，信用担保机构可动用信用保证金代为还款，同时保留对企业的追索权。

2.建立多层次的资本市场体系。按照市场化运作原理，建立产业投资基金、风险投资基金和创业基金，积极吸纳民间资本。

3.建立规范的市场信息引导机制。加强收集、整理、分析和研究与民间投资的有关信息，通过建立经济信息网络，及时向民间投资者传递方针政策、法律法规、国内外经济信息和市场动态；特别应设立为民间投资服务的信息服务中心、技术创新中心、投资咨询中心等中介机构，专门从事民间资本投资基础设施项目可行性研究、开发新产品以及社会公共协调等配套服务，以确保民间投资能够找到合适的投资方向和项目。

六、实行有效监管

2004年世界银行发布的《改革基础设施：私有化、监管和竞争》报告指出：“有效的监管是正确实行基础设施改革最关键的促进条件。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的、透明的。”为此，中部各省对民间资本介入中部基础设施建设进行一定程度的监管是完全必要的。如在具体项目招标中，由政府组织公开选择特定投资者和经营者，为竞标创造优良秩序和良好环境；对特许经营的基础设施，政府保留规定的服务项目、服务质量和收费标准等，都是切实可行的监管手段。

参考文献：

1.刘勇.大中部崛起的基本构想—中部崛起战略研究需要深化的几个问题.中国发展观察，2006（3）

2.张永生.城市公共设施由谁来建—市场大小、交易费用与分工.经济要参，2005（24）

3.巴曙松.疏通金融拥堵拓宽融资渠道靠民间力量.中国经济周刊，2005（10）

4.杰拉尔德·M·梅尔，詹姆斯·E·劳赫主编.黄仁伟，吴雪明译.经济发展的前沿问题（第七版）.上海人民出版社，2004

（作者单位：山西金通投资管理有限公司 山西太原 030000）

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