中国自来水行业市场化战略的经济学分析

李 臻

(对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029)

1 我国自来水行业市场化战略的发展历程

1.1 起步时期

1984～1992年是自来水行业市场化战略的起步时期.这个时期改革的主要内容有两点:一是自来水基本建设投资由财政无偿拨款改成建设银行贷款，二是由自来水企业自筹资金或者利用外资筹集资金.

到1992年年底，我国自来水行业先后利用了亚洲开发银行、联合国开发署等组织以及德国、日本、法国、奥地利等西方发达国家政府提供的中长期优惠贷款建设的城市自来水项目有150多项，利用外资18亿美元［1］.同时自来水企业在内部人事制度和分配制度方面也进行了广泛的探索和实践，开始建立了企业内部激励和约束机制，并且为提高企业的运营效率和效益，自来水企业开始了“以水为主，多种经营”.

但是，这个时期我国虽然拓展了自来水行业的建设资金，但是水价制度、政企不分的企业经营管理模式和由政府财政主要支付建设资金的方式没有得到改变.

1.2 推进时期

1992～1998年是自来水行业市场化战略推进的推进时期.这一时期自来水公司行业改革的外部条件开始突破，自来水产业投资多元化开始呈现.例如，1992年中国第一家全部由外商投资建设并经营管理的中山坦洲水厂签约，此后相继有天津凌庄水厂、武汉琴断口水厂、中山大丰水厂、沈阳第九水厂、沈阳第八水厂、上海大场水厂等自来水厂相继与外商合作经营，共涉及供水能力284万t/d，外资11亿元人民币.英国泰晤士水务、中法水务、法国通用水务等国际水务集团公司开始进入我国，参加我国自来水厂的经营和管理，同时也出现了国内供水企业同国外企业的竞争［2］.

但是由于对自来水行业市场化战略缺乏经验，有些自来水企业在与外商合作经营的过程中，采取了“报销水量，固定回报”的合作方式，使得一些外商投资回报率较高，损害了原自来水厂经营企业的利益.同时，由于外商投资领域的局限和限制，外商投资自来水行业仅限于水厂.

1.3 繁荣时期

1998～2002年是我国自来水行业市场化战略的繁荣时期.在此期间，我国自来水产业的改革主要以股份制改造为主要特征.随着我国自来水产业水管网建设经营的对外开放政策的实施，不仅大量外国资本进入我国自来水行业，而且很多地方政府也把部分自来水经营企业的资产进行包装上市，一些上市公司也纷纷转型进入自来水行业.继1992年原水股份上市后，相继出现了南海发展、武汉控股等以自来水等市政公共事业为主营业务的上市公司，还有首创股份、钱江水利、美亚股份、明星电力等一批上市公司通过资产运作转型经营自来水设施［3］.外资也大举进入我国自来水市场，除去英国泰晤士水务、法国通用水务、中法水务继续扩大其在中国自来水市场的份额外，美国汉式、美国金洲集团、香港汇津集团、香港亿威集团等国外企业也通过买断自来水企业的部分或者全部资产的方式，直接参与我国自来水行业的经营.

与此同时，国内民营资本、国内经营企业也开始进入自来水市场和实行跨区域经营.1999年沈阳市的8座自来水厂整体建制划归“深发展”，而且在香港H股包装上市，形成了全国自来水行业第一家整个城市“厂网分离，产销分开”的供水经营格局.2002年初，我国政府批准第一个外商投资的BOT试点项目在成都自来水六厂投产运营.

1.4 全面市场化时期

2002年起以中央政府为主导，在总结了前几个阶段的经验和教训的基础上和逐步完善社会主义市场经济体制的背景下，我国自来水行业进入了全面市场化战略时期，这一时期的重点是引导和规范自来水行业的市场化运作.

2002年年底，建设部颁发了《市政公用事业特许经营管理办法》提出了建立政府特许经营制度.2003年10月，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出:"放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施公用事业［4］.加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业要放宽市场准入，引入市场竞争机制，实现“政企分开、政管分开、政事分开.”2004年，建设部颁发了《市政公用事业特许经营管理办法》并印发了《城镇自来水产业特许经营示范文本》.2004年4月，国务院办公厅发布了〔2004〕36号文件《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，提出自来水价形成机制改革与自来水经营企业管理体制改革相结合等五条水价改革原则.同时，地方政府也相应出台了关于规范市政公用事业的文件.

这一时期自来水行业市场化改革仍是以产权结构变化为主要特征，不过产权交易逐步规范，通过公开招标的方式选择投资者和经营者，特许经营制度正在建立.

2 我国自来水行业市场化战略的经济学理论分析

2.1 现代产权理论

科斯是现代产权经济学的最重要的代表人物之一，科斯定理是现代产权理论的基础，它揭示了产权制度、交易费用与资源配置效率之间的关系.科斯定理的基本内容可以归纳为三点:(1)如果交易费用为零，那么产权制度对资源配置效率没有影响.(2)产权交易实际上是有成本的，在交易费用为正的情况下，产权制度对资源配置的效率将产生重要影响.(3)明晰的产权制度是产权自由交易的条件，并有助于降低交易费用，从而有利于实现资源优化配置达到帕累托最优.

在改革开放之前，中国一直是以国家所有制为基础的计划经济体制，自来水行业和其他行业一样，无一例外的全国实行的是自上而下的统一经营，企业不是在合理范围内替代市场，而是全部取代市场［5］.这就使得外部交易费用和成本变成了企业内部组织、管理、生产和交换费用、并且企业间的明晰产权变成了企业内部模糊的产权，这样的一个不良后果就是产权的动力性、效率性和激励性受到削弱，直接造成了自来水行业成本高昂、效率低下和服务不到位.

而改革开放之后，在西方公共服务私有化浪潮的冲击下，出现了自来水行业的私有化和民营化.产权一旦属于私人，私人便可以排他的使用和获取收益，同时私人也会立即关心自己的产权不受到他人的侵犯，并推动私人产权和保障产权制度的形成.最重要的是，私人产权一旦界定，产权立即会根据市场价格自由交换.所以说，私有产权的界定促进了效率的提高，有利于发挥个人和企业的积极性.从数据中我们也可以看到，随着我国自来水行业的市场化战略的实施，自来水行业的平均漏水率大大降低，效率和利润也有了较大的增长.

2.2 公共物品理论

公共物品就是供公共使用或者消费的物品.公共物品主要有以下三个特点:(1)消费的非排他性.非排他性主要是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外.(2)消费的非竞争性.非竞争性则主要是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应.(3)消费效用的不可分割性和整体供给的特点.所谓公共物品的提供方式主要有两种:一是政府通过税收筹集资金以支付产品的生产成本，并向公众免费提供;另一种则是消费者通过市场途径采取付费的方式去的产品的消费权.自来水作为一种重要的公共物品，在当今中国主要采取的是介于以上两者之间，即“消费者付费+政府补贴”，但提供者主要是政府.

但是公共物品的属性并不是一成不变的.通常情况下，技术进步和经济发展水平的提高是公共物品变异的主要因素.随着技术的进步，特别是公共物品排他性量化技术的发展，使得许多公共物品的出现了排他性的特征，这就导致了传统意义上的公共物品转化成了准公共物品.比如自来水行业传统水表等收费系统的改进，使得自来水的供应出现了排他性，即谁付费谁使用［6］.究其原因，主要是因为经济的发展，无论是作为个人还是企业对自来水的需求都有了更大的提升，自来水这种公共物品开始变得十分拥挤，再加上水资源也相对有限，这时向消费者收取一定的费用用来排除其他私人消费就变得十分必要了.同时，随着居民收入的提高，人们对自来水的需求也更富弹性，这也使得自来水的收费和价格制度成为必要.

2.3 棘轮效应理论

棘轮效应这个名词是贝林纳在分析苏维埃式企业中的管理行为时发明的.在中央计划体制下，经理人员受激励机制的强烈驱使，要完成他们的生产计划.但是，他们还被鼓励超额完成计划，每次超额完成计划一个新百分比将被授予奖金予以鼓励.尽管如此，经理人员还是不太情愿冒这个风险去挣更多的奖金，他们在超额按成计划方面十分保守.原因是他们担心，如果开足马力生产，明年的计划会像棘轮一样不断往上爬.他们今年得到更多的奖金，代价是明年可能要接到更紧张的生产计划.在我国，无论是自来水的公营机制还是私营机制下，都存在这棘轮效应，但是相对而言，在公营机制下的棘轮效应更为严重.这是因为公营机制下，政府对自来水行业保持着直接的一种控制，比如可以任免自来水公司的负责人，强制制定价格等.从博弈论的角度来看，这样使得政府处于博弈的强势一方，而作为公共事业组织的自来水公司则处于低位较弱的一方，很多时候只能听从命令.因此，在自来水行业取得较好的业绩和收入的时候，政府往往不断给其施加更高的要求，使得自来水企业的生产积极性受挫，于是行业内部便寻求自我保护，降低生产效率，提高生产成本，造成资源的大量浪费.而在自来水行业的私营机制供给条件下，棘轮效应比公营机制下要小得多，因为有助于企业提高和保持自身效率和利润的最大化.

2.4 软预算约束理论

软预算约束最开始是指在计划经济体制下，制定计划者不能承诺不去救亏损的企业.软预算约束已经是我国向市场经济体制进一步转型的一个重要问题.一些国有企业缺乏与破产威胁相联系的负面激励，国家对亏损的企业进行补贴导致私有企业无法与其有效竞争，这些都使得资源配置效率低下.

当前我国自来水行业较大程度上还是在国有垄断体制下运行，因此存在着比较明显的软预算约束问题.自来水公司的管理者动力不足，工作人员超员超编，人浮于事的现在比较严重，并且亏村运营已经成为行业通病，多数是依靠政府补贴生存［7］.而发达国家自来水行业基本上是以民营形式为主，由私人来进行融资和投资，使得自来水行业的预算约束硬化，促进了行业内部组织效率的提高.因为政府并不承诺在一定的价格规制条件下，企业的亏损由政府补贴.因此，就对自来水行业的管理行为产生了一定的威慑作用.可见，自来水行业的市场化战略有利于解决软预算约束的问题.

3 我国自来水行业市场化战略经济效率的实证分析

3.1 变量和模型设定

自来水行业市场化战略应该能促进企业的技术进步，资本和劳动力使用效率的提升.因此，可以采用资本生产率(KP)、劳动力生产率(LP)以及全要素生产率(TFP)随时间的变化来分析.

首先，建立柯布道格拉斯函数 Y(K，L)=AKαLβ，为了消除异方差的影响，对方程两边取对数得:lnY=lnA+αlnK+βlnL.其中Y表示中国自来水行业总产出，K表示中国自来水行业资本，L表示中国自来水行业劳动力.

3.2 回归分析

将中国自来水产业2002～2009年的总产出(Y)、自来水行业资本(K)、自来水行业劳动力(L)带入上面的方程，运用Eviews6.0进行回归分析:得出 α=0.635，β=0.365，由此建立残差方程:TFP=exp(lnY－ αlnK － βlnL)，得出全要素生产率，并计算出资本生产率和劳动生产率，具体如下表1 和图1，2，3.

表1 2001～2009年中国自来水行业的经济效率数据表Tab.1 Data of economic efficiency about Chinese water industry from 2001 －2009

图1 2001－2009年中国自来水行业的总产出曲线Fig.1 The gross output curve of Chinese water industry from 2001 －2009

图2 2001－2009年中国自来水行业的资本曲线Fig.2 The capital curve of Chinese water industry from 2001 －2009

图3 2001－2009年中国自来水行业的劳动力曲线Fig.3 The labor curve of Chinese water industry from 2001 －2009

3.3 检验结果的解释

从表1以及图1，2，3中，可以得出几点结论:

第一，从21世纪初，中国自来水产业总产出就获得了较快的增长，从2002～2009年的8年时间里，年均增长率超过10%达到15.26%;资本投入也呈现快速增长的态势，从2002～2009年的8年时间里，年平均增长率达到14.83%.这些都表明随着新世纪以来自来水行业市场准入逐步放开，吸引外资和民间资本进入以及价格改革的政策在推动自来水产业总产出的增长、保证自来水的供应方面是有效的.

第二，中国自来水行业的全要素生产率增长较为缓慢，从2002～2009年的8年时间里，全要素生产率的平均增长率仅为0.98%;同时，资本生产率的年均增长率为0.46%，这与资本要素在自来水行业的快速增长是极不相符的，可见资本利用效率是相当低下的;而劳动力生产率在2002～2009年的8年时间里，年均增长达到15.46%，这是相当可观的.

以上的实证分析充分说明了中国自来水行业市场化战略的实施虽然对自来水行业有一定的促进作用，但是还没有达到提升产业绩效，改善资源优化配置的目的，其原因主要是市场化改革并没有引入适度竞争，无论是国有独资还是国有控股企业，还是集体企业、股份制企业或中外合资企业，都处于相对封闭式的垄断经营的格局，企业之间不存在直接或者间接的竞争，企业，尤其是国企改产管理，提高效率，节约成本和技术进步的激励不足，导致了企业的经济效率没有显著的提高，资本生产率的下降，经营企业存在过度依赖资本和扩大产出的倾向，其结果就是牺牲产业经济效率的代价来换取资本的投入和产出的增长.

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