法治政府的“湖南现象”

文/廖隆章 侯兆晓

20 11年5月11日，湖南省人民政府法制办召开新闻发布会宣布：“《湖南省政府服务规定》已经湖南省人民政府制定、通过，2011年10月1日起正式实施。”

“法治湖南建设，又迎来了一个重要的里程碑。”媒体给予极高评价：“这是我国首部关于服务型政府建设的省级政府规章，无论在理论上还是在实践上，无论在法治领域还是行政管理领域，都具有划时代的意义。”

此前的2008年4月17日，时任湖南省委副书记、省长周强签署政府令，正式颁布《湖南省行政程序规定》，并于2008年10月1日施行。湖南省首次推出这样的规定，不仅是对湖南依法行政、法制建设起到重大作用，也填补了中国行政程序立法的空白。时任国家行政学院法学部主任应松年认为，湖南的行政程序规定，从法制上推动了中国行政管理改革。

随后，《湖南省规范性文件管理办法》《湖南省规范行政裁量权办法》等一系列被称为“政府紧箍咒”似的法律规定相继出台。

“《湖南省行政程序规定》较好地解决了政府‘正确地做事’的问题，那么，《湖南省政府服务规定》则解决了让政府‘做正确的事’。”湖南省人民政府法制办主任许显辉解释，至此，湖南省“法治政府建设的法律体系已经完成”。

最近四五年来，湖南在政府法治建设中的一系列动作，堪称“破冰”之举，亦被称之为“湖南现象”。“湖南‘行政程序规定’及‘政府服务规定’注定要写进教科书。”

用法制思维推动发展

“湖南地处我国中部，缘于地域劣势，经济发展相对落后。”许显辉主任从湖南地域文化特点出发，阐述湖南省“用法治思维推动发展”的核心理念。

这一理念，自从2006年周强履任湖南后，逐渐明晰。

从团中央第一书记转任湖南省委副书记、省长后，有着深厚法学教育背景的周强，在2007年全国“两会”中，在下榻宾馆碰上阔别已久的全国人大代表、国家行政学院法学部主任应松年教授。

一个是地方行政首长、一个是行政法学界的大家。此前就熟识的两人，很快就切入双方共同的主题——“法治政府建设”。

“能否在法治政府建设方面有所作为”成了两人的共识。

“政府的权力来自于人民，让行政裁量依法依规、合情合理，就是为了真正实现以民为本。”

如果说，周、应相见还属“偶然”的话，随后两人的“动议”在法学界得到热烈的响应，则几成必然。

北京大学法学院教授姜明安，祖籍湖南。多年来，他一直致力于推动中国行政程序法和政府服务规定的进展，“但是苦于没有鲜活的典型”。

再如，时任湖南省高级人民法院院长的江必新，2004年已经在北京大学宪法学与行政法学专业攻读完法学博士，而江必新亦与周强同为西南政法大学学友。

“或者，这可以理解在构建法治政府上，湖南的一大优势。”长沙市人民政府法制办主任陈剑文如此解读。

既为主政者，周强深知，推进依法行政、建设法治政府的要义。

“法治政府就是全面正确地履行职责。‘正确地做事’和‘做正确的事’。”周强多次强调，“正确地做事”，就是要按照法定程序办事。“做正确的事”，就是要建设服务型政府，政府要加强服务工作。

许显辉主任清楚地记得，2007年3月，时任省长周强在听取省政府法制办公室工作汇报时指出：“湖南经济社会发展正处在关键时期，面临着十分难得的发展机遇，要坚持科学发展、加快富民强省步伐，必须加强政府自身的改革和建设。要通过加强行政程序建设，推进政府管理创新，切实提高各级政府的公信力和执行力，为实现富民强省目标提供强有力的法治保障。周强要求省政府法制办公室着手组织研究起草《湖南省行政程序规定》。”许显辉主任介绍了该规定起草的一些细节。

此后，周强先后4次召开会议听取湖南省政府法制办的起草工作汇报，并与专家反复商榷。应周强之邀，应松年教授牵头成立了《湖南省行政程序规定》起草专家组。湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当时行政行为出现的若干问题，从行政决策、行政效率以及公众参与等方面，两个小组共同研究起草了《湖南省行政程序规定（草案）》（以下简称《规定》）。

2008年2月23日，周强再次邀请全国12位行政法专家会聚一堂，就《规定》展开论证。

同年4月9日，《湖南省行政程序规定（草案）》在湖南省政府第四次常务会议上审议通过，并确定于当年10月1日起正式实施。

2010年4月16日，中南大学科教大楼一会议室。

时任省长周强带领20多个厅局负责人，在这里主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会，拉开了《规定》起草的序幕。

在这次座谈会上，周强对《湖南省政府服务规定》的指导思想、基本原则娓娓道来，特别强调“关键要管用”。

周强再次提出，在探索制定《湖南省政府服务规定》过程中，要坚持六大原则，即依法服务原则、平等服务原则、便民服务原则、公开服务原则、从实际出发的原则、寓管理于服务的原则。

周强的深入思考和重要论述，为该《规定》的起草指明了方向。

湖南省政府法制办成立了8人起草小组，拟定了起草提纲和细则。16个单位参与了起草工作，草拟初稿共500余条。省政府法制办又用了一个月左右的时间，进行梳理，形成了206条征求意见稿。中南大学法学院还同时起草了专家建议稿，作为立法的理论支撑。

2010年4月，周强出任湖南省委书记。2010年6月，湖南省委副书记、省长徐守盛入湘履新后，很快适应“法治湖南建设的步伐”，他提出：“要以服务型政府建设推动法治政府、责任政府和廉洁政府建设，进一步提升政府管理和服务水平，做到在管理中服务，在服务中管理，实现管理与服务的有机结合，更好地为社会服务、为企业服务、为人民群众服务。”

《规定》通过省政府门户网站向社会征求意见，深入多个地市进行立法调研；征求国务院法制办、国家发改委等国家部委意见，征求省直有关部门、各市州政府、部分县市区政府和乡镇政府、部分公共企事业单位意见。

2010年8月21日，在第二届“法治政府·南岳论坛”上，《规定》（征求意见稿）摆在了行政法学界的百余位权威专家学者面前，接受“大考”。

服务型政府服务的内容是不是单指公共服务、服务型政府究竟是不是“无限政府”或者“万能政府”、服务型政府服务的对象只有社会公众吗……这些服务型政府法治化的基本理论问题、事关《规定》定位的重大问题，成了应松年、江必新、姜明安、莫于川、青峰、于安、刘熙瑞、杜钢建等国内知名法学专家们激辩的主题，并得到了初步澄清与阐释。

起草组对各方面意见逐一进行了认真研究，对征求意见稿做了200多处修改，吸收了各类意见和建议350余条。

一次次的认真修改，一次次的“回头看”和再完善，历经20余次修改稿的《规定》，最终于2011年4月经省政府常务会议研究通过。

让权力在阳光下运行

早在2008年4月，湖南省人民政府颁布《湖南省行政程序规定》时，曾广受争议，有人说让政府机关“作茧自缚”会提高行政成本。但精通法律的周强却坚定不移：一定要“让权力在阳光下运行！”用他的话说，“政府的权力来自于人民，让行政裁量依法依规、合情合理，就是为了真正实现以民为本。”周强在多个公开场合高调表示，《规范行政裁量权办法》的制订既是为了保障行政机关合理行政，更是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益。“行政行为不仅要公开公正，更要合情合理，回归以民为本的行政理念，让公务员真正成为人民的公仆。”

许多国家都允许行政机关在一定原则指导下进行自由裁量。如果行政裁量权能规范有序地行使，则有利于社会和谐稳定；如果滥用行政裁量权，则容易出现社会不公，引发社会不稳定。媒体分析：“由此可见，周强主政湖南‘作茧自缚’体现的正是依法行政的追求。”

近年来，乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费等群众反映强烈的问题仍在一定范围内存在。“合法不合理”、“同案不同罚”等办事不公的现象，严重制约了依法行政的进一步推进和发展环境的进一步优化。比如有的地方在行政许可领域，因主体不同，对同一审批事项出现不同审批结果，如招商引资中，同一项目不同地区有着不同待遇；有的地方在行政处罚领域，出现对罚款、欠税、撤销许可等存在因人而异、因时而异现象；等等。这些因行政裁量权行使不规范而产生的乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费问题，深为群众诟病。因此，通过立法规范行政裁量权，十分必要。

从党的十六大正式提出要完善政府的公共服务职能，到党的十七大强调建设服务型政府，再到国家“十二五”规划纲要将“改善民生，建立健全基本公共服务体系”确定为未来五年的重要任务，服务已成为一条红线贯穿政府建设的全过程。

“建设服务型政府是‘做正确的事’，而那些与老百姓切身利益密切相关的民生事项,就是政府要做的‘正确的事’”。周强主政湖南后，反复强调建设法治政府、规范行政程序和政府权力运行只是手段，更好地服务社会和公众才是目的。《湖南省行政程序规定》主要是规范行政权力运行，重点是解决好“政府怎么做”的问题。《湖南省政府服务规定》主要内容是推进服务型政府建设，保障和改善民生，让更多群众受惠，主要是解决好“政府做什么”的问题。这两个重要抓手一起启用，必将营造有竞争力的环境，大大提升湖南的软实力，提升群众的幸福指数，助力湖南经济社会又好又快发展。

的确，翻开《湖南省政府服务规定》，服务型政府建设的脉络清晰可见：针对服务不足，提出了“建立健全政府服务体系，大力发展社会事业和改善民生”的解决之道；针对服务不公，将“公开”确定为政府服务的基本原则，设专章进行了全面规定；针对管理与服务脱节，强力推进“管理和服务的有机结合”。

“探索制定《湖南省政府服务规定》，目的就是通过政府服务的法治化，促进服务型政府建设，搭建公共服务平台，提高政府服务水平，为广大人民群众提供规范便捷的公共服务。”今年5月19日，该规定首次对外发布，湖南省长徐守盛接受媒体采访时，从这样的角度诠释了建设“法治政府”的意义。