为成都的土地改革一辩

陆铭

听闻成都地票交易被叫停，我唯有一声叹息。

在我看来，当前的中国，没有什么比土地和户籍制度的改革更重要。对于中国这样一个典型的发展中国家来说，城市化的欠账太多。中国的实际人口城市化水平比当前发展水平下应该有的水平至少低了10个百分点，而且，中国的城市化进程没有充分发挥其缩小城乡收入差距的作用。这些现象在本质上都与中国的户籍和土地制度限制了农民进城工作和生活有关。一方面，没有城镇户籍，农民进城即使能够就业，也难定居。另一方面，只要土地（或其使用权）不能成为可交易的资产，那么，土地对于农民进城就反而成了障碍。于是，当前正在进行的城市化就更是一场土地面积意义上的城市化，城市扩张是借助于低补偿的征地制度实现的，而这一进程对人口的城市化贡献不够。

当前在成都试行的地票交易的重要意义在于，这一改革实验将土地的使用权和所有权相分离，在现有土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但是，如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给农民，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在它可以被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。地票交易可以使宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于提高农民的资产收入，与中央扩大居民财产性收入的精神一致。地票交易还使放弃宅基地使用权的农民能够有条件获得城镇户籍，利用地票交易实现的城镇近郊土地增值收益还能够为进城农民获取公共服务和社会保障而筹集新的资金。

对有积极意义的地票交易断然中止的论据是不充分的。首先，以对农民补偿过低为由来中止地票交易不可取。当前应该保证的是，任何政府强制性地低补偿地征用农民土地的做法应立即停止。应让农民能够通过集体的力量来与获得地票的机构进行地票价格的谈判，政府构建的地票交易平台应该主要起到中立的市场中介作用。

以土地仍是农民的社会保障为由来中止地票交易也是不可取的。一个走向现代化的国家应该逐步摆脱土地仍是社会保障的现状，而不是阻碍这一进程。正确的方向是，必须让放弃土地的农民获得城镇户籍，以及城镇户籍所对应的公共服务和社会保障，而社会保障应该包括养老、医疗、失业和住房保障等。地票交易恰恰有助于实现宅基地使用权的资产属性，有助于让农民获得城镇的社会保障，摆脱土地是社会保障的现状。我在农村调研时，就有农民尖锐地问道，为什么要让土地这种如此稀缺的资源来承担社会保障的功能？当我问农民，如果有人担心你们会将土地（使用权）贱卖，最后连保障都丢掉，你们怎么想？有农民回答说，那城里人为什么能够将他们的房子卖掉或者抵押，他们不也一样面临风险吗？本质上还是因为城里人有社会保障，而在农村，却连最宝贵的土地（或其使用权）都不是可以交易的资产嘛！

在肯定地票交易的意义的同时，我必须指出，不仅成都正在试验的改革应该继续，未来地票交易的范围还应该跨省（市、区）地推进。地票交易主要解决的是本市范围内的农民进城问题，而当前，全国范围内的难题却是农民异地就业甚至定居之后，如何真正进城的问题。在东部的很多城市，非本地户籍的常住人口数量甚至已经超过了本地户籍常住人口，这才是当前城市化进程的真正难题！成都经验的诞生恰恰说明，农民在本市进城并不难，难的恰恰是至今没有实质性推进的农民异地进城问题！跨省（市、区）的地票交易恰恰能够解决农民异地进城的难题，据我所知，已经有农民提出了这个事关他们切身利益的要求。如果找不到一个比跨省（市、区）的地票交易更好的方案，那么，就不妨先大胆试验起来。如果再不突破，农民异地进城打工后，留也留不下，回也回不去，矛盾正在愈演愈烈！

我們已经进入新千年的第二个十年。在这个十年，在经济总量上，中国正在缩小与美国的差距。在人均水平上，中国正在努力跨越“中等收入陷阱”。这两件大事，如果离开城市化，都绝不可能完成。当然，我们需要的城市不再是过去那种简单的面积扩张，而是要让进城的农民有就业，有保障，有足够的补偿，有体面的生活。中国的改革从来没有一帆风顺过，评价一场改革，不能看其过程中存在的操作手段上的问题，更不应该再有意识形态的障碍。当前要做的，是要通过操作手段的改进，获得改革的突破，实现双赢。 (作者为复旦大学经济学院教授)▲