编与读

《为成都的土地改革一辩》

（2011年第6期）

征地制度作为我国基本的土地管理制度，在过去二三十年中，满足了我国工业化和城市化的大量用地需求，为推进我国现代化进程发挥了重要作用。但必须看到的是，征地制度获取廉价土地支持城市发展，是通过低估农村土地价值和对农民实施强制征收实现的，而农民自身拥有的土地资源却不能实现其价值。这一方面可能减少农民的收入，另一方面还可能导致城市用地结构不合理，城市面积扩张快于城市化。随着城市化进程带来农地和建设用地之间潜在收入差距的增加，城乡之间级差地租逐渐扩大，征地需要的经济成本和社会成本越来越高，因其而引发的社会摩擦也日益突出。

征地制度所引发的诸多矛盾，首先源于我国两种土地所有制的不平等。我国宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。然而，宪法确定的这两种所有制，却在下位法中受到了截然不同的对待：国有土地完整的权利束得到了法律确认，而集体土地的转让权却受到了法律的严格限制。例如，根据《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发；农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实现。对集体土地的歧视，严重制约了农村的发展，也使征地制度成为攫取因权利差异而产生的制度租金的合法途径，更助长了地方因土地财政而形成的征地冲动。

面临征地制度导致的一系列问题，国家曾试图通过土地用途管制加以应对。《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。但事实证明，僵化地将用途管制理解机械的为位置管制，不仅在减少征地摩擦上显得力不从心，还严重抑制了资源的优化配置。

“坚持用途管制，突破位置管制”是成都改革的一大亮点。成都经验中的扩大“挂钩”范围、建立土地指标交易市场，均是基于重新理解用途管制而做出的有益尝试。为了实现土地质量的良性发展，成都制定了一系列政策措施，既努力保证土地复垦质量，又不断改善现有耕地和基本农田的品质。成都经验证明，坚持用途管制，但允许空间置换，完全可以在保证耕地总量不减少，建设用地总量不增加，土地总体质量不降低的情况下，实现土地资源的有效利用，促进城市化进程，同时还能实现城市反哺农村，城乡统筹发展。

但是，我国现行的行政体制和财税体制已经对“征地—卖地”模式形成了强烈的路径依赖。长期以来，建立在低估地价和垄断一级市场之上的征地制度，为我国的城市化发展提供了大量的廉价土地，推动城市建设的快速发展。城市建设不可一日不筹资，地方财政也不能一日无口粮。筹资模式的锁定，导致征地制度纵然千疮百孔，亦不能贸然改革。这一特征决定了征地制度改革带有明显的“带电作业”的特征，改革之难可想而知。

北京周其仁

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