北京公共服务需求缺口分析

宋晓梅 杜鹃

2011年5月，北京市统计局、国家统计局北京调查总队开展了“北京市城市公共服务承载力调查”， 采用计算机辅助电话访问方式（CATI），随机对居住在16个区县、居住时间超过半年以上（含外地来京人员）、18至70岁的市民进行访问，从市民体验和主观评价的角度，以公共服务整体状况及具体领域是否满足了人们的需求来考察公共服务承载力。调查结果发现，公共服务基本上满足了人们的需求，但不同人群存在一定的满足感差异和需求缺口。

人群覆盖不足

公共服务承载力是城市综合承载力的一部分，是由政府提供的公共产品和服务对城市人口及经济社会活动的承载能力。调查结果显示：虽然大部分市民认为公共服务基本满足了需求，但当问到使用的便利程度时，44.9%的被调查者认为使用各种公共服务时便利程度“一般”，另外11.5%的被调查者选择“不方便”。

基本公共服务均等化是政府按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在承认城乡、区域、人群间差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务。调查结果显示：不同人群存在一定的满足感差异。农村居民、本地人、老年人、低学历者满足感相对较高。

——区域分组数据显示，中心城区的公共服务资源集中与公平感倒挂。虽然目前全市公共服务资源主要集中在中心城区，新城、农村地区仍然薄弱，但农村居民对公共服务的公平感反而好于市区（城镇）居民，公平感最高的是生态涵养区，较低的是功能核心区和拓展区。例如，81.5%的生态涵养区居民认为能够公平享有义务教育服务，而功能核心区和拓展区这一比例分别仅为61%和58.2%。出现这一倒挂结果的原因，主要是由于外来人口聚集于朝阳区和海淀区，生态涵养区和农村较少，因此市区、城乡结合部居民不得不和外地人共享公共服务资源，使得公共服务承载力尤显不足，更容易滋生和暴露问题，因此不公平感更强。

——户籍分组数据显示，外地人享受公共服务的公平感不如本地人，尤其在义务教育和医疗方面。73.3%的本地人认为可以公平享受义务教育，而外地人比例只有53.1%，低于本地人20个百分点；62.3%的本地人认为可以公平享受医疗服务，外地人同样低于本地人近20个百分点，为43.5%。根据第六次全国人口普查数据，2010年北京每3个常住人口中就有1个外来人口，而目前我们的基本公共服务主要是针对户籍人口，尚未覆盖到全部流动人口，这一庞大群体使首都的城市承载力、公共服务、社会管理面临巨大压力和挑战。

——按年龄分组，老年人更倾向满足于目前的公共服务水平，61至70岁市民中表示满足的比例最高，为79.2%，31至40岁市民满足感最低，为69.6%。

——按学历分组，学历高的人满足感反而更低，只有57.8%的“硕士研究生及以上学历”被调查者表示满足，形成对比的是79.6%的“初中及以下学历”被调查者选择满足。

人群需求缺口

具体领域分析，市民对“基础公共设施”的公平感最高，77%的被调查者认为市民能够公平享有基础公共设施；对“就业服务”的公平感最低，不到一半（45.7%）的被调查者觉得能够公平得到就业服务。

社区服务：需求缺口前三位是社区医疗、绿化环境、老年儿童服务

社区是承载社会公共服务网络的基本单元，社区服务是否便利可及、是否满足了居民的需求，是衡量公共服务承载力的重要指标。“社区医疗”、“社区绿化环境”、“老人和儿童服务”被农村居民受访者列为希望增加和完善的社区服务的前三位，分别占到66.9%、38.1%和31%。市区（城镇）居民希望增加和完善的社区服务的前三位分别是“社区医疗”（52.5%）、“社区绿化环境”（39.1%）、“停车场”（36.9%），中心城区普遍对“停车场”服务有较大需求。发展新区和生态涵养区被调查者则更多提到需要完善“保安值班”服务。社区公共服务承载力在以上这些方面存在明显不足。

大医院“吃不了”、小医院“吃不饱”造成卫生资源浪费。尽管基层卫生服务的能力不断增强，但调查结果显示，社区医院的认知率喜忧参半：超过一半（57.9%）的被调查者曾经有过去社区医院看病的经历，仍有42.1%的人从来没有去社区医院。当问及“您不去社区医院看病的主要原因”，最多被提及的是“附近没有社区医院”（25.3%），其次是“对社区医院不了解”（20.4%），再次是“社区医院医疗水平较低”（17.2%）。去社区医院看病的人群，市区（城镇）居民比例少于农村居民，外地人比例少于本地人，收入高者比例少于收入低者，学历高者比例少于学历低者，选择去社区医院的人群随着年龄增长而提高。

因此，还需进一步提高社区医院的知晓率和认同度，考虑市区（城镇）居民、外地人、年轻人、高收入者、高学历者群体的需求，在以上群体中宣传社区医院，促使其改变传统的就医观念和行为，小病、常见病不用跑三甲医院，从而享受更加方便和廉价的服务。

公共交通：治堵措施使得出行时间和拥挤程度有一定改善，但公共交通需求与供给的矛盾在核心区、拓展区和发展新区依旧突出

尽管从总体上看人们的出行时间和拥挤程度有一定改善，但城市交通需求与供给的矛盾日益突出这一问题，在人口聚集，车辆密度高、流量大的区域尤为明显。从出行时间看，核心区、拓展区和发展新区的被调查者，五成以上认为出行时间并无太大改善，例如：59%的海淀区被调查者选择“出行时间更长和不变”，朝阳区这一比例为54.2%，通州区为54.1%，东城区为53.5%。从出行拥挤程度看，拓展区和发展新区的被调查者，七成以上认为出行拥挤程度没有太大改善，例如：74%的通州区被调查者认为“出行比以前更加拥挤和相差不大”，朝阳区这一比例为70.7%，海淀区为70.6%。

城市归属感考量政府公共服务能力

全面提升公共服务质量使其满足公共需求，是提高市民归属感，使市民生活得更安心、更便利、更幸福，吸引高端人才留京的需要。对于“如果可以重新选择，您是愿意留在北京还是去其他城市或出国生活和发展”这个问题，按户籍分组，82.4%的本地人选择留在北京，而外地人选择留京的比例只有58%；按收入分组，家庭收入低于9000元的被调查者平均有79.8%愿意留在北京，而家庭收入高于9000元的被调查者平均只有57.5%愿意留在北京；按教育程度分组，92.9%的“初中及以下学历”被调查者选择留在北京，而“硕士研究生及以上”被调查者愿意留在北京的只有48.9%。

基本公共服务目前主要围绕户籍人口，所以外地人的满足感低于本地人；而城市居民、中年人和高学历者，因为其对公共服务的水平和质量要求更高，期望值更高，所以满足感相对较低。此外，农村居民满足感高过市区（城镇）居民，也与近年来政府推进公共服务资源城乡一体化配置有关。公共服务能否承载人们快速增长的需求和幸福感，弥补这些缺口和差异是今后政府公共服务努力的方向。

因此，首先应在全面提升基本公共服务均等化程度的基础上，提高公共服务的公平性和可及性。建立起城乡、区域和不同群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平基本均衡，实现幼有所爱，学有所教，劳有所雇，乐有所享，病有所医，老有所养。

其次，应为市民提供不同层次的公共服务以满足差异性需求，提升公共服务质量和多样性。当前市民对公共服务的需求结构多层次、多样化、特色化的差异性特征日益明显，应更加关注公共服务的个性化，通过多种方式和渠道积极发展非基本公共服务，解决供需的结构性矛盾，从而提高人们生活的幸福感和归属感。□

（作者单位：北京市统计局）

责任编辑：杜梅萍