公益类事业单位“内动力”缺失调查

魏晔玲

事业单位是最具中国特色的体制之一。自1965年出现以来，这类单位为满足社会发展和公众需求做出了巨大贡献，至今仍发挥着举足轻重的作用。我国改革开放30余年，各领域破冰起航，千帆竞发，形成了百舸争流的生动局面。事业单位改革始于1992年。经过19年的稳步推进，如今已进入“深水区”，涉及体制机制的深层次问题躲不开、绕不过，改革势必更为复杂与艰巨。

一位熟知事业单位改革的权威人士说，事业单位改革已经迈出了可喜的步伐，但总体上说还远远滞后于经济体制改革和政府机构改革。在市场经济体制下，事业单位原有的体制机制显得有些力不从心。目前，我国约有126万个事业单位，3000多万正式职工和900多万离退休人员。其中公益类事业单位占事业单位总数的8成，主要分布于教育、科技、文化、卫生等与人民群众密切相关的行业。人民群众反映集中的医疗、教育、文化科研等方面的问题，涉及的基本上都是公益类事业单位。

近十年来，为大力发展公益事业，国家和各级地方政府对教育、科技、文化、卫生等行业的投入越来越大，但这些行业的从业人员又感到难能做到让政府财政投入产生的社会效益最大化。

长期以来，公益类事业单位主要依靠国家或者地方财政投入生存。这种靠“输血”过日子的活法，能保证事业在一定限度内的平稳发展。而想获得跨越式发展除非得到超常规的政府投资，否则没有他路可走。目前，公益类事业单位存在的激励机制欠缺、人才发展路径不畅和法人自主权受限等问题，使得公益类事业单位主动谋求发展的内动力不足。

“天花板”封住了积极性

日前，记者来到京城一家纪念馆，只见那里门庭若市，观众鱼贯而入，馆内人头攒动。记者找到一位讲解员聊起天来：“你们这儿够火的”。“是火，观众火了，但我们的积极性火不起来。”讲解员如是说。

博物馆实施免票后，人民群众交口称赞，谁也不曾料到会引发工作人员这样一番言论。原因何在？

一位业内人士道出原委：“主要是多劳不能多得！”为何呢？“职工工资总额是封了顶的。额度是多少就只能给职工发多少，不能突破。职工工资总额多年来没有大的变化，就是你干的活超过了原来计划内的任务，收入也不能增长。”

这个纪念馆的一位部门领导给记者算了一笔账：“免票前，我们每年的接待量是30万人。免票后，参观人数大约以每年5万人递增，2010年年底达到45万人，参观人数是免票前的1.5倍，我们的工作量也成倍增加。虽然政府对博物馆都给予了免票补贴，但这部分补贴是专项经费，只能用于事业发展，不能用于奖励职工多劳多得。而之前，我们的门票收入有一部分是可以用于奖励职工多劳多得的，现在这笔收入没了，只能多劳不多得了。”

难道公益类事业单位实行职工工资总额封顶不对吗？

有关人士解释说：“工资总额封顶这一政策设计的初衷是好的，政府对拨给事业单位的经费要实行严格的财务审批制度。事业单位的各项支出必须严格执行国家有关部门财务规章规定的开支范围和标准，不能随意改变资金用途和支出规模。在人员工资方面，为了避免将发展公共事业的钱挪用来发放人员工资，采取了总额封顶的政策，也就是说一个单位一年用于发放工作人员工资和福利的钱有明确的金额限制，不能突破这一金额，这是资金性质决定的。”

记者了解到，一般来说，完成好计划安排的任务，职工工资总额是可以保障职工合理收入的。但在现实中，工作不可能是静态的、一成不变的。现在公益类事业单位都会有临时增加的许多公益服务工作，而这些计划外的工作只能去做，不能计酬。正如中央党校副教授洪向华说：“在薪酬法定的情况下，服务的消费者越多，所得到的薪酬的相对价值就越小。”如此说法，在工资总额封顶的情况下，博物馆工作人员能说出前面那一番话也就不足为怪了。显然这样一种分配制度，缺少了鼓励人们主动干事的机制，很容易产生“多干不如少干”的现象，调动工作人员的积极性、主动性和创造性更无从谈起。

还有备受大家关注的“以药养医”问题。“以药养医”格局之所以长期存在，是因为这是增加医生和医院收入的重要手段。北京市卫生局方来英局长说，药品收入能占到北京三级医院收入的一半左右。坚决禁止“以药养医”我们是赞同的，但禁止“以药养医”后，会不会引发诸如博物馆免票后这样的问题，如何协调良好的初衷与变化的现实之间的关系，是我们破解这一问题必须首先思考的。

由此，记者想到改革开放总设计师邓小平曾经讲过的一段话。他说：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”事实就是如此，纵然是千里马，如果总是吃不饱，不长时间也会跑不动的，何况跟在后面的群马呢？

“死多活少”绩效考核拉不开栓

据业内人士介绍，公益类事业单位的人员工资由基本工资和绩效工资两部分组成。其中绩效工资又包括基础性绩效工资和奖励性绩效工资。绩效工资主要体现薪酬收入与个人业绩挂钩，注重工作人员的实绩和贡献。

2006年，国务院下发《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，明确提出要建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制。记者在一家自收自支的事业单位了解到，为激励职工提高工作效率，这个单位的奖励性绩效工资所占比例较大，大约能占到60%左右。也就是说，“活工资”比“死工资”要多。记者同时也了解到，全额拨款的公益类事业单位，职工基本工资和基础性绩效工资占了大头，奖励性绩效工资只占很少一部分。据了解，一家全额拨款的公益类事业单位用于可奖励职工的资金仅占28.4%。也就是说，在这个单位里，只有28.4%的工资是与职工的工作表现挂钩的。职工工作表现好坏、贡献大小，收入的差异并不大。一位领导说，在这种情况下，奖励就是一种姿态，并不能真正起到鼓励有贡献的职工的作用。

再加上事业单位职工过惯了吃“大锅饭”的日子，也使得领导在运用少得可怜的“弹性”工资时顾虑颇多。“奖励干活多的职工可以，但一定不能从干活少的人的‘碗里往外c，否则就会‘炸了窝。”某小学校长无奈地说。

情况不仅如此，受奖励的职工也感觉不到有什么激励。记者听到一个在事业单位工作的朋友讲，她本人如果一个月一点工作不干，和吐了血地干，收入相差只有600元左右，所以干不干、要不要这种奖励并不吃劲。看来，在收入水平水涨船高的今天，少得可怜的奖励，不仅起不到应有的“经济杠杆”作用，而且还让一部分真正有贡献的人觉得没啥图头。

评职称路上等白了少年头

调动职工的积极性，经济收入只是一个方面。其实，个人对价值的追求还有其他方式。公益类事业单位是专业技术人才高度密集的单位。据统计，公益类事业单位中教育和卫生两个行业的职工，占事业单位全部职工人数的70%，再加上文化系统和科研院所，各类专业人才占全国专业人才总数的60%左右。中国知识分子普遍有一种渴望获得社会认可的心态，希望自己在事业发展上芝麻开花节节高，这是一种再正常不过的诉求。

事业单位职工晋升曾经是“华山一条路”，职工想晋升只有顺着行政级别攀爬。而事业单位的行政职位又是寥寥无几，这座独木桥能通过几个人，想也想得出来。况且绝大多数的专业技术人才还不追求一官半职，他们更渴望在专业职称上有所进步。其实，对于诸如教师、医生、研究人员而言，在一个单位谋求个人发展，除获得行政级别外，评定职称是更适合大多数人的发展之路。1977年，事业单位恢复了职称评定制度，这对事业单位的专业技术人员来说，犹如春风拂面。

应该说，自恢复职称制度以来，大批的专业技术人员走上了相应的职称岗位，发挥出了他们的聪明才智。而且，专业技术职称的评定也随着不断的改革，越来越体现出它的公平。特别是评聘分开以后，职称评定的“内部”控制现象大大减少，许多人不再受单位的限制，只要够条件都可以去试一试。这对更多的人来说，可谓“是骡子是马可以拉出来遛遛”了。然而，在行进的路上，尤其是晋升高级职称的路上，他们发现脚下的路并不像自己想象的那么通畅。

突出的现象就是，考下高级职称资格的人，虽然拿到一纸证书，回到单位却不一定得到聘用，就像人们考上了驾照，却不一定有车开。

目前，公益类事业单位岗位设置主要采取结构比例和最高职务档次控制的办法，专业技术岗位设置只能按照上级规定的设岗比例实行岗位总量控制。以专业技术提供社会公益服务的事业单位，专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%。对于专业技术岗位上的高级、中级、初级职称也有明确的比例要求，全国要求的为1∶3∶6。考虑到北京市专业技术人才较为集中的情况，目前北京市基本控制在1.5∶4∶4.5。初级职称和中级职称的名额相对宽裕，但高级职称的比例，与现实的需求差距很大。

记者了解到，某个小型事业单位33名在职职工中，有28位专业技术人员。其中，一个正高岗位，两个副高岗位，按道理说这个比例已经不低了。但事实上还是不能满足高级技术人才的成长需要，以致于他们对评聘失去了信心。据介绍，这个单位的一名副高级职称人员与被聘为正高职称的人员年龄只差一岁，用他的话说，“等有了正高岗位，我就退休了”。

无独有偶。一位青年教师也就职称问题向记者大倒苦水：“学校的高级职称总数是固定的，而现在学校拥有高级职称的人大多都才40几岁。也就是说，即使我通过了计算机、英语、论文等重重‘考试，获得了高级职称资格，也只能等10多年后有人退休腾出一个名额，才可能被聘为高级职称，到那个时候，我的头发都白了。”职称名额限制使得专业技术人员的职称之路越走越拥挤、越走越艰难。长此以往，不仅难能调动专业技术骨干的积极性，就连能不能留住人才也成为公益类事业单位面临的严峻问题。

有事不能干有劲儿使不出

公益类事业单位拥有大量专业技术人才，具有绝对突出的人才优势。充分发挥这些高水平专业人才的能量，对于激发公益类事业单位的创造力至关重要。

但记者了解到，目前公益类事业单位的项目大都规定以政府采购的方式委托其他一方来完成。即使本单位从事专业技术工作的人员能胜任的项目，也不能自己去做，就是做了，也不能产生劳务成本。因此，本单位的专业技术人员只能望“活”兴叹，有劲儿也使不出来。

比如，某博物馆虽然自己拥有业务研究部、展陈开发部，并拥有大量懂行的专业人员，但要举办一个展览也只能委托外部公司来设计制作。这位博物馆馆长在谈到这一现象时很是痛心，“自己能干的事干不了，外面公司做的和我们的要求差距很大，沟通起来很费劲。”这种情况还不止博物馆一个行业。一家期刊社曾与他方签约制作电子期刊，后因承接方原因中断协议。这家期刊社本想用自己的编辑力量完成这个项目，还能降低制作成本。但是由于政策规定，拿回来做可以，但不能发生劳务成本。这种情况下，这家期刊社只有再找另一家承接方合作。

公益类事业单位的专业技术人员有学问、有能力，相当一部分人还有干事创业的激情和思路。为想干事、能干事的人搭起更大的舞台，这难道不是公益类事业单位应该创造的环境吗？

管办不分被束缚的手脚

公益类事业单位缺乏活力，还有一个原因，则是公益类事业单位法人缺少应有的自主权。记者在调查过程中发现，很多公益类事业单位的领导有干事创业的积极性和思路，只是管办不分的状况束缚了他们的手脚。

一位领导对记者说：“我作为单位的一把手，连招聘一名普通的专业技术工作人员的权力都没有，还需要由上级主管部门过手。上级选派来的人不管能不能胜任岗位，我都得硬着头皮接。”一个独立法人单位的领导，竟然连进一名普通工作人员的事情都不能决定，更何况关乎事业发展的大问题。

长期以来，我国事业单位实行政府出资建设、政府统一管理的体制，政府扮演着管理者和出资者的角色。在监管者职能与举办者职能不分的情况下，很容易造成主管部门既管且办的局面，导致政府事业职能“越位”、“错位”。上述一例，足以说明主管部门对公益类事业单位管得有多严、多细。行政职能部门对公益类事业单位管得太细，管住了公益类事业单位不出问题，也管死了公益类事业单位的事业发展。公益类事业单位的领导不能像独立法人那样真正行使法人权力，缺乏自主权，何能主动寻求事业发展？管办分离是推动公益类事业单位改革的重要原则和方向，唯有将其落在实处，公益类事业单位的活力才能真正迸发出来。

党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则。温家宝总理在2010年的政府工作报告中要求“要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。”近年来，北京市一直积极探索事业单位改革的路径和方法。2011年7月28日，北京市医管局成立，被称为是医疗系统“管办难分”的“破冰之举”。

“功能明确、治理完善、运行高效、监管有力”，这16个字描绘出事业单位的美好前景。要实现这一目标，在坚定不移地推进事业单位改革的过程中，充分调动公益类事业单位的内生动力，增强其“造血”机能，是重要任务之一。通过各项激励措施的确立，最大限度地焕发事业单位内部的积极性，最大限度地为人民群众提供优质公共服务，才是公益类事业单位改革的理想状态。