灾害移民:不能忽视的立法空白

申欣旺

未来一段时间，灾害移民数量还会增加,有必要从国家层面制定统一的灾害移民法

灾害移民在中国正成为非自愿移民領域中新的主力军之一：在汶川地震和舟曲泥石流灾害中，整座城市被异地重建。陕西省政府最新宣布，在未来十年间陕南地区受地质灾害威胁严重的约280万人将被迁移出去。

在新中国建立后的60年中，中国大规模的经济建设导致了7000万以上的非自愿移民。单以中国水库移民为例，在1949年至2008年间，直接迁移的原迁移民人口就达到1930万人。

2010年8月舟曲泥石流时，有评论曾提出，以往只是对贫困地区、大型工程建设区的群众实行搬迁，现在要增加一条，对生态环境恶劣、处于地质灾害居住区的群众要实行及时搬迁，避免出现大面积、大规模的伤亡，避免救援、救灾时耗用更大人力、物力、财力的投入。这是最积极的以人为本、最符合自然和社会发展规律的举措。

实际上，早在十多年前，中国就开始了大规模的灾害移民。

1998年长江流域特大洪涝灾害后，中央政府出台了退耕还林、退田还湖、平垸行洪、移民建镇等政策，在长江流域的湖北、湖南、江西、安徽四省进行移民，共需迁移沿长江流域的群众62万多户，约246万人。

中国是自然灾害频发国家，每年的自然灾害给国家和人民的生命财产造成巨大的损失。对各类自然灾害隐患区，是治是搬，巨额的人口搬迁资金及搬迁新址如何解决、选定等，均困扰着不少地方政府。

施国庆，河海大学中国移民研究中心主任，国务院三峡移民开发局咨询专家，这位三十年来一直研究移民问题的国际著名专家告诉《中国新闻周刊》，“从未来的发展趋势看，每年仍然将会有数百万人口因城乡建设征地、城市房屋拆迁而成为工程性非自愿移民，而据估计在2050年前，长江、淮河、黄河等流域洪水灾害防治以及其他自然灾害治理需要，可能导致500万人口的迁移。”

施国庆认为，这些问题的解决，迫切需要从更高层面作出相应的政策和制度设计。

令人吃惊的数字背后，是一个必须正视的现实：在庞大的非自愿移民给公民和人类生存环境带来巨大改变的境况之下，仍无一部全面规范此类行为的法律。

作为国际知名的移民专家，施国庆几乎参与了包括各类灾害移民在内的各种非自愿移民的研究和论证工作。5月19日，见到施国庆的时候，他正在参加西部某流域水电工程后评估会议。

施国庆说，除了这类工程性移民外，包括灾害性移民在内的其他各种如生态性移民、扶贫性移民、环境性移民目前都处于理论与立法准备不足的情况。“非自愿移民活动对迁入区和迁出区的人口分布、社会经济发展趋势、生态环境状况与土地资源利用方式都进行了调整，将改变相当一部分人群的生存状态，有必要在国家层面进行立法规范。”

但现实状况则令人忧心，中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本上处于空白状态。

一个重要表现是，应对现实中已经出现的规模巨大的灾害移民，国家层面没有立法，已经实施灾害移民的省份也没有地方立法；实施灾害移民缺少类似移民局这类专门的机构组织实施，多头管理导致效率低下；没有对移民的就业、收入、社会支持与保障体系作出充分的研究与衔接，也缺乏对于移民政策、规划、设计、实施、管理的科学、合理安排。

中国新闻周刊：你谈到灾害移民仍处于立法空白，具体来说目前是一个怎样的状况？

施国庆：这方面立法非常少，几乎是空白状态。比如地质灾害移民，2004年3月施行至今的《地质灾害防治条例》第十九条规定：“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”

这是目前少有的对地质灾害移民作出明文规定的法规之一。不过，也仅此而已，至于地质灾害危险程度或风险符合什么样的条件，才必须实施移民搬迁；对因自然因素造成地质灾害搬迁避让，中央和地方事权、财权如何划分；迁出地如何重新规划设计和治理等等，包括《条例》在内的相关规范性文件却鲜有涉及，导致实际操作层面缺乏明确的理论与政策依据。

中国新闻周刊：其他领域的灾害移民也是如此？

施国庆：多是类似情况，比如《突发公共事件应急条例》、《防震减灾法》、《矿山安全法》《传染病防治法》等，这些法律法规虽然从某些侧面对灾害移民进行部分规定，但对实践中需要明确的内容大多语焉不详。

中国新闻周刊：灾害是全球范围的状态，国际上对灾害移民的立法状况怎样呢？

施国庆：从国际上来看，不少发展中国家早已在整个非自愿移民领域制定法律。比如土耳其颁布了《征地法》和《安置法》，并且进行了多次修订。在印度马哈拉施特拉邦，自1976年就有《移民法》，后被改进的《1986 年马哈拉施特拉项目影响人群重建法令》代替。该法令亦适用于灌溉工程，并为向安置受影响人群在灌溉项目控制地区提供替代农田和宅基地提供了操作框架。该法令是基于项目受益人应承担受害人部分代价的原则。

泰国和马来西亚虽然没有移民法，但是两国强有力的制度化承诺、广泛的公众参与优势弥补了移民法令的缺乏。相比之下，包括灾害移民在内的中国各地广泛存在的灾害性移民、生态性移民等，不仅缺少立法，在公众参与方面始终薄弱，往往是政府部门制定方案，规划区域内的公众只能被动接受。

中国新闻周刊：你也提出灾害移民理论研究薄弱的问题，这个问题对于灾害移民本身有何影响？

施国庆：由于包括灾害移民在内的非自愿移民要改变的是原居民赖以生存的自然环境和社会环境，移民的资源、生活、生产、就业、社会关系网络都将改变，原有的社会经济系统完全解体，需要异地恢复重建，绝非易事。

由于没有完备的理论和立法依据，各地往往根据自身的情况进行政策设计，经验不足，准备不细，难免出现好心办坏事的情况。

中国新闻周刊：实际上是说，灾害移民涉及方方面面，需要细致深入的研究？

施国庆：这里面可能存在几个问题，比如说地质灾害移民，迁入地是不是真的比迁出地更安全？地质状况更好？首先必须进行细致的科学勘测和分析评估论证。过去的水库库周地区地质滑坡区移民经验是，预测要滑坡的地方往往都不出事，认为是安全的地方就可能发生滑坡。如果草率地移民，就可能出现这种状况。再者，迁移不当可能导致灾害搬家，迁入地本来生态环境很好，迁入大量人口之后，资源与环境压力增大，也可能出现新的灾害。我国阿拉善地区草场严重沙漠化的一个重要原因就是人口大量迁入，进行了过度垦殖、放牧，导致原来的生态系统崩溃。

中国新闻周刊：我们知道，大规模的灾害移民在中国已经有多次，回过头去看，有什么样的教训？

施国庆：教训还是蛮多的。1998年长江大水后大规模的灾害移民中，尽管取得了一定的效果，其中进行移民建镇规划、安排专项补助资金等做得都比较好，但却出现了政策法规考虑不足、对移民生计恢复考虑不够，出现部分移民家庭生计恢复困难、产生次生贫困等问题。

再比如，前几年开始进行的黄河下游滩区移民搬迁，移民作为减灾措施之一考虑是正确的，但在政策设计方面没有考虑移民意愿和经济承受能力，对搬迁移民没有给予足够的建房资金补助，导致进展缓慢。

中国新闻周刊：移出去容易，但如何移成功难？

施国庆：是这样的。正在规划和论证中的淮河蓄滞洪区移民活动也存在着类似的情况。2003年淮河大洪水中蓄滞洪区的大规模运用，使国家意识到了补偿政策的实施难度与补偿负担的沉重。此后，倾向的政策是采取一次性投入将区内居民迁出蓄滞洪区的“移民建房”。2003年大洪水之后，安徽省一期计划搬迁11个蓄滞洪区的居民，但由于种地距离远，不方便，不少人至今仍不愿意搬迁。

同样是淮河蓄滞洪区移民，临近蓄滞洪区的低标准保护区虽然受了灾，却不能得到像蓄滞洪区那样的补偿待遇；而蓄滞洪区不分洪的年份可以得到农业丰收，分洪的年份则有国家补偿，反而成了人们更愿意生存的地方，这就与实施移民建镇政策产生了矛盾。

中国新闻周刊：从这个角度，你认为有必要通过立法予以规范？

施国庆：我的判断是未来一段时间，灾害移民数量还会增加。有必要从国家层面制定统一的灾害移民法，对灾害移民的政策、模式、移民权益、保障体系、规划设计、管理体制、运行机制等进行统一的规定，对机构设置、资金等做出安排。这是现在缺乏的。

当然，地方层面的立法也不可缺少，比如说陕南地区如此大规模的移民，最好的办法就是通过立法形式对涉及的政策、规划设计、机构、实施管理、监督评估、资金保障等各个方面做出规定。

中国新闻周刊：实际上，你的意思是要将灾害移民纳入法治化轨道，不得任意而为？

施国庆：可以这么说。灾害移民是个系统的工程，很复杂，要仔细研究，除非非移民不可，否则不要选择这条路子。我认为，首先要做的不是把人移走，而是要建立灾害治理和管理长效机制，立法建制，建立各类灾害普查、重点地区详查、风险评估、预测、预警、灾中救援和应急管理、灾后重建等一系列制度，设立独立的政府移民主管机构，加强减灾救灾组织领导、研究、设计、实施等机构和队伍，开展移民理论研究，在高等学校设置移民和灾害管理专业、培养移民与灾害管理人才，强化灾害管理和能力建设。 ★