重庆城乡统筹试验区土地利用平衡研究

2011-05-07魏朝富

水土保持研究 2011年2期

肖轶，魏朝富，尹珂

（1.西南大学资源环境学院，重庆北碚400716；2.重庆师范大学地理与旅游学院，重庆沙坪坝400047）

土地资源作为人类生产、生活的基本资料之一，其数量的有限性导致其供给的稀缺性，使得关于土地资源利用的研究历来是相关领域的研究热点，近年来，随着中国城市化、工业化的发展，区域土地利用变化［1－2］以及土地利用评价［3－5］等逐渐成为国内学术界的研究热点。重庆作为丘陵山区直辖市，集中了中国西南地区的大部分典型问题，如贫困人口多，区域经济相对落后，是国家级贫困县集中地区，但重庆又具有独特的资源禀赋，如长江上游的经济中心和生态屏障，“大城市，大农村”等特点［6］。同时重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，势必迎来更大的发展机遇，在机遇与挑战并存下，近年来由于社会经济发展的胁迫，该区域土地需求持续增大，土地利用中出现了众多问题，严重影响了该区域生态安全和社会经济可持续发展。因此，土地利用平衡作为满足经济发展、粮食安全和生态保护间关系良性循环的重要手段，其最根本的目的在于协调区域内经济发展对土地的需求（特别耕地），现已成为城乡统筹的重大战略需求调整的政策取向。“土地利用平衡”虽然目前还没有作为一个完整的概念而提出，但在众多对土地合理利用和土地可持续利用的研究中或多或少地隐含了土地利用平衡的涵义，通过归纳总结，笔者认为土地利用平衡是指土地系统各组分通过相互制约、转化、补偿、反馈等作用而处于结构和与功能相对协调的稳定状态。重庆市土地利用平衡的内涵主要包括以下几层含义：（1）保护耕地；（2）高效集约利用土地；（3）生态环境友好。

本研究拟通过对重庆城乡统筹试验区近年来土地利用平衡的轨迹以及土地利用平衡中面临的困境进行分析，然后提出相应的对策建议，目的是为提高该区域土地利用效率，实现土地资源合理利用，最大限度地发挥土地效益，为重庆未来经济跨越式发展过程中的土地资源的合理利用与管理提供决策参考。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

重庆地处青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，位于105°17′－110°11′E，28°10′－32°13′N，地貌以丘陵和中、低山为主，幅员面积8.23万km2。作为我国西部最大的城市，处在中西部地区的结合部，具有承东启西的区位优势。重庆是中国西南地区和长江上游的经济中心，重要的交通枢纽和内河口岸，经济实力相对较强，大工业、大农业、大流通、大交通的特点突出，具有一批带动能力较强的支柱产业、优势行业和拳头产品。2009年，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，选择重庆进行统筹城乡综合改革试验，不仅有利于完善新兴直辖市体制，也有利于探索省构架下的城乡统筹之路。在重庆进行统筹城乡综合改革试验，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义。设立城乡统筹试验区为重庆的发展带来了前所未有的发展机遇，但也面临极大的挑战，因此，如何进行土地资源的合理利用，实现建设、吃饭以及生态安全的较好平衡，成为重庆城乡统筹试验区新时代研究土地问题的重要着力点。

1.2 数据来源及处理

重庆的土地资源变化数据来源于重庆市国土资源和房屋管理局，如各地类数据和土地开发整理（复垦）数据；而建设占用耕地来源于相应年份土地利用变化情况分析报告；社会经济数据均来自统计年鉴，数据的统计处理采用Excel软件完成。

2 结果与分析

2.1 土地利用平衡的轨迹分析

现阶段，为了解决耕地保护和建设用地扩张之间的矛盾，各地政府采取的主要措施是利用土地开发整理（复垦）挖潜区域土地后备资源，土地开发整理（复垦）项目的实施具有重要的经济、社会和生态意义。通过土地开发整理（复垦），可新增耕地，用于弥补建设用地的扩张；可有效改善农业生产条件，实现农业生产增产增效；可增加有效土地利用面积，提高土地集约利用度；可改善农村生活和生态环境，提高农民生活质量和维护生态环境。因此，近年来耕地资源的占补平衡成为土地利用平衡的主要表现形式，纵观重庆市土地利用平衡的轨迹就是通过土地开发整理（复垦）新增耕地实现区域耕地占补平衡的轨迹。

重庆市从1989年成立国土局以来，就开始了土地整理的探索，但在1989－1999年土地开发整理以自发行为为主，整理对象集中在“四荒”地上，开发方式比较单一。从2000年开始，重庆土地开发整理逐步走上了规范化、有序化发展道路。就重庆土地开发整理（复垦）的轨迹看，2000－2008年重庆共实施了973个土地开发整理（复垦）项目，累计增加耕地面积36 095.99hm2，为此，实施规模136 105.62hm2，完成总投资28.38亿元（表1）。

表1 2000－2008年重庆市土地开发整理（复垦）项目验收情况汇总

详细分析以上数据可以把重庆市2000－2008年的土地开发整理（复垦）实施情况根据其不同特点分成3个阶段。

（1）2000－2002年是重庆市土地开发整理（复垦）的第一阶段，也是起步阶段。该阶段呈现出的特点就是项目个数少、实施的总规模小、新增耕地率高。虽然该阶段实施项目少，但新增耕地率却十分高，2000年、2001年及2002年通过土地开发整理（复垦）项目新增耕地率分别高达62.64%、61.12%和53.4%，都超过50%以上的新增耕地率。并且开发项目是该阶段新增耕地的主要来源，2000年有1 644.60hm2新增耕地来源于土地开发，占当年土地开发整理（复垦）项目新增耕地总量的71.8%；2001年有1 455.70hm2新增耕地来源于土地开发，占当年土地开发整理（复垦）项目新增耕地总量的70.6%；2002有1 009.80hm2新增耕地来源于土地开发，占当年土地开发整理（复垦）项目新增耕地总量的70.7%；形成这一特点的原因是作为土地开发整理（复垦）工作的起步阶段，技术要求较低，新增耕地显著的未利用地开发是首选。

（2）2003－2005年是重庆市土地开发整理（复垦）的第二阶段，也是逐步走向规范的阶段。该阶段的特点是项目个数波动大，实施总规模波动大、新增耕地率减小。2003年是重庆市土地开发整理（复垦）工作转折性的一年，通过第一阶段的实施，许多区县政府看到了高额的投资回报率，在经济利益的驱动下2003年项目高达152个，实施总规模达到10 001.88hm2，由于短时间内项目激增，很多项目出现了各种质量问题，特别是后期管护不当，因此，在总结2003年的教训的基础上，2004年政府加严了审批的条件，所以2004年项目74个，相当于2003年一半，但由于经济社会的高速发展，被占用的耕地越来越多，占补平衡的压力使得挖潜力度继续增大，因此2005年项目个数上升到了129个，实施规模也再次突破10 000 hm2。但第2阶段新增耕地率较第一阶段有较大幅度下降，2003－2005年新增耕地率分别为38.97%，37.55%和33.81%，分析第二阶段新增耕地率下降的原因主要是随着土地开发整理（复垦）工作的不断深入，易开发的项目越来越少，因此开发整理的难度，技术要求也逐渐增加，第一阶段新增耕地主要来源于土地开发，而第2阶段土地整理的比例有所增加，2003－2005年每年新增耕地总量中土地整理新增耕地比例分别达到25.8%，22.2%和32%，随着整理的比例不断增加，新增耕地率也因此有所下降。

（3）2006年至今是重庆市土地开发整理（复垦）的第3阶段，也是成熟阶段。重庆市发布了《重庆市2006年土地开发整理项目指南》，以指导各级投资项目安排及申报工作。从此重庆市土地开发整理（复垦）工作迈入成熟。该阶段的特点是项目个数和实施总规模趋于稳定，新增耕地率继续减小。2006－2008年新增耕地率分别为19.84%、19.04%和18.57%，可见第3阶段新增耕地率继续下降，原因同样是随着土地开发整理（复垦）工作的不断深入，开发整理的难度，技术要求也不断增加，同时在分析新增耕地来源可见，整理新增耕地比例继续增加，2006－2008年分别为38.6%、53.4%和64.4%。

近年来随着开发整理（复垦）的力度逐年加大，分析近5年来重庆市土地开发整理（复垦）项目补充耕地情况可见（表2），除了2004年没有实现耕地占补平衡，2005－2008年都实现了当年的耕地占补平衡，并且土地开发整理（复垦）成为增加耕地的主要来源，是实现区域内土地利用平衡的重要途径。

表2 2004－2008年重庆市土地开发整理（复垦）项目补充耕地情况 hm2

2.2 土地利用平衡中面临的困境

在重庆市新的发展环境下，为了满足耕地保护、经济发展和生态安全间关系良性循环的重要手段，土地利用平衡不仅仅只满足于耕地资源的占补平衡，其最根本的目的应该是协调区域内经济发展对土地资源的需求，由于土地资源自身的约束性和改革的复杂性、艰巨性［7］，长期以来，重庆市土地利用基本上属于粗放型的利用模式，造成土地资源使用效率不高以及巨大闲置和浪费，土地利用极为不平衡。

（1）城市扩展中土地特别是耕地浪费严重。大多城市的扩展是政府主导的外延式扩张，是一种连续的、无秩序的、无计划的随意性的空间扩展方式，占用土地尤其是耕地很多［8］。以重庆市为例，1999－2008年耕地面积减少了810 487.6hm2；其中，耕地向建设用地转化78 923.9hm2，耕地向园地转化66 781.7 hm2，耕地向林地转化562 332.7hm2，耕地向牧草地转化15 683.6hm2，耕地向其他农用地转化13 912.9 hm2，耕地向其他农用地转化72 852.8hm2，可见，由于城市的扩张耕地向建设用地转化的面积占耕地减少总量的9.74%，仅次于因退耕还林使得耕地向林地转化的比重。同时，人均耕地面积从0.082 3hm2下降到0.068 6hm2；农业人口人均耕地面积从0.103 8 hm2下降到0.095 2hm2；另外，人均建设用地面积从0.016 9hm2上升到0.018 2hm2（表3）。建设用地增量水平较高的年份，也是耕地减量水平较高的年份，说明建设用地增加对耕地减少具有直接影响。

并且根据重庆市2004－2007年土地变更调查数据分析，重庆市新增建设用地来源中：2004年有47%来源于占用耕地，有16%来源于占用园、林地；2005年有52%来源于耕地减少，13%来源于园、林地减少；2006年有54%来源于耕地减少，23%来源于园、林地减少；2007年有55%来源于耕地减少，24%来源于园、林地减少。说明重庆市建设扩张属耕地高消耗类型，建设占用耕地情况严重。在过快的城市扩张中大量占用耕地，对于重庆市乃至整个国民经济建设和国家的可持续发展来说，都是有着巨大危害的。更为严重的是城镇扩展占用的城镇边缘耕地常常是质量优良的耕地，大量高质量农用土地的丧失导致耕地质量快速下降。

表3 重庆市1999－2008年人均耕地与人均建设用地情况

（2）农村建设用地利用不规范且浪费严重。重庆市主要以丘陵地貌为主，调查发现农村建设用地在利用过程中的主要表现是农村建设用地分散、面积大。在相当长时期内，重庆农村居民点处于自发性的发展中，农民依山依田而居而形成了分散的居民点布局体系，造成农村基础设施配套水平低，土地集约利用水平低。根据《2009年重庆市统计年鉴》，到2008年底，重庆共辖19个市辖区，17个县，4个自治县，1 260个乡（镇），9 986个行政村，33 193个自然村，有的自然村只有两三户村民。据调查，重庆市有724.06万农户，拥有住宅住房面积107 913hm2，户均住宅面积为149m2。同时，农村人口逐年减少，建设用地总量却逐年上升，人均建设用地也在逐年增加。从1999年到2008年农村人口减少了87.51万，但人均建设用地却从1999年的0.016 9hm2，增加到现在的0.018 2 hm2。农村还有大量的集体建设用地，包括农民宅基地、乡公益事业用地、（镇）村公共设施、单位和个人用于生产和经营的集体建设用地，目前由于相应的政策不够完善，使得大量原本可以作为城市社会经济发展的宝贵的土地资源被低效的、无序的使用和浪费。

（3）土地利用效率低下且粗放式经营严重。由于存在着大量闲置、存量土地，影响了重庆市的土地利用和优化配置，造成土地利用效率低下。一个地区的土地利用效率可用土地产出率衡量，土地产出率＝GDP／土地面积，它能够准确反映出一个地区单位土地面积上的经济产出水平［9］。2008年重庆市实现地区生产总值5 096.66亿元，土地产出率为619万元／km2，城市土地产出率11.97亿元／km2。对比其它三个直辖市（表4）。可以看出，重庆市人多地少的矛盾突出，农业用地与建设用地以及生态用地之间的矛盾也日益加剧，在土地资源总量不变的情况下，解决这些矛盾的关键在于提高土地产出率，目前重庆地区土地产出率较低，严重影响了土地资源的有效利用，但同时也表明，重庆的土地产出率还有很大的提高空间。

表4 2008年全国直辖市土地利用效率对比表

（4）土地利用协调不力且用地布局不合理。合理的城市用地结构和空间布局，有利于发挥城市土地的生产潜力、区位效益和经济聚集效应，从而达到城市土地利用的综合效益最优化［10］。按照国际《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）规定，合理的城市用地结构是工业用地占10%～15%，生活居住用地占40%～50%，绿地占8%～15%，道路广场用地占8%～15%［11］。据统计，2008年重庆市工业工地比重为32.7%，居住用地比重为27.4%，绿化用地比重为7.5%，交通用地比重为8.3%。造成用地结构不合理的主要原因是重庆作为老工业生产基地，工业企业的用地多数是在计划经济时代通过行政划拨所取得，平均占地过多。工业用地比重过高，在一定程度上挤占了其他用地需求，特别是限制了居住、绿化、道路公共设施等生活用地的需求。而住宅、环境绿化用地、道路基础设施等比重过低，就妨碍了城市功能的发挥，降低了城市居民的生活质量。

另外，重庆市城市空间布局也不尽合理，优地没有得到优用。随着城市的不断扩大，行政办公及许多工业用地，甚至产生污染源企业用地、重工业用地、仓库用地等都集中在城市中心地区，占据城市的黄金地段。不仅土地产出率低，而且产生的“三废”还造成了严重的环境污染；不仅使城市的环境质量下降，而且影响城市中心商务区功能的发挥，难以体现土地的级差经济效益［10］，虽然近年来重庆市政府致力于进行“退二进三”，很多原来污染型的工业企业纷纷搬迁到城市边缘，但是仍然没有完全形成合理的城市布局。

（5）土地后备资源的挖潜难度和成本渐增。我国现代意义上的土地整理是在土地利用形势日益严峻，确保耕地占补平衡的背景下提出的，在实施土地整理项目的初期，新增耕地数量（比例）成为项目申报、衡量项目成效的唯一指标。国家投资土地开发整理项目管理办法以及有关政策都明确规定了不同性质土地整理项目的新增耕地率的最低门槛，如：土地复垦项目不低于40%，土地开发项目不低于60%，一般土地整理项目不低于10%，基本农田整理项目不低于3%［12］。由于上述政策的导向，就土地整理项目的性质而言，重庆市第一阶段的土地整理多以对未利用地（荒草地）的开发和新增耕地较多的整理项目为主。因此初期的项目具有难度较低，投入较少以及收益较大等特点，再加上重庆整理策略的刚刚转型，政府监管不严，在低投入高收益的驱动下，各利益主体参与的积极性较高。随着挖潜潜力的不断深入，重庆土地开发整理（复垦）出现新增耕地率不断下降、造地费用不断增加、项目难度不断增加的趋势，如新增耕地率从2000年的62.64%逐年下降，到2008年新增耕地率仅为18.57%，并且随着土地整理挖潜的继续加深，新增耕地率仍有下降的趋势；另外，从2001年开始新增耕地的投资额也表现出逐年上升的趋势（表5）。

表5 2000－2008年重庆市土地开发整理（复垦）项目趋势表

（6）生态损耗伴随整理的力度扩大而凸现。现阶段，重庆市而乃至全国的土地整理项目实施中大多只进行简单的地块合并、平整土地，土壤改良很少，新增的耕地质量较差；另外为了追求高效率，项目规划实施中，道路沟渠完全混凝土化、直线化，田块片面追求整齐划一。这些做法最终导致了土壤板结、自然植被破坏、生物物种减少，也使得生态环境受到严重威胁［13－14］。另外，重庆作为丘陵山区，在土地整理实施中坡耕地动土面积大，造成的水土流失是一般农地水土流失的10～350倍（平均180倍），在几年内难以恢复。根据重庆市现有土地整理项目实施情况，石土坎设计在地势较陡的地段，加上施工过程中的偷工减料，垮塌的现象比较严重，会造成更严重的水土流失。随着土地整理的深度和广度不断扩大，给越来越多的项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生直接、间接、有利或有害的影响，生态损耗也逐渐凸现。

2.3 实现土地利用平衡的对策建议

（1）建立土地集约利用的激励机制。一是调整土地所有者和使用者之间在土地利用上的经济利益关系，调动集约利用土地的积极性。二是建立集约用地的目标责任制，将控制新增建设用地总量、消化利用低效闲置土地作为领导干部目标责任制的重要内容，并实行严格的考核制度。三是在收益分配上加大对集约用地的倾斜力度，对集约利用现有建设用地、闲置土地的用地者，在补交地价款额、出让金返还、税赋等方面予以优惠。

（2）进一步规范集体建设用地流转。将集体建设用地纳入统一的大市场进行规范管理。盘活农村原有的建设用地，减轻对新增建设用地需求的压力。规范集体建设用地土地使用权流转的原则和条件、审批程序及管理，加快推进农村集体土地产权登记，加强农村集体土地的产权管理，逐步建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系。

（3）培育和规范有形的土地市场。完善土地交易机构，为土地交易提供交易场所和必要服务设施；加强土地交易机构的管理，明确土地交易机构的职责、范围和规则，规范土地交易程序，为有形土地市场的运作和管理创造良好条件。提供政务信息、行政执法、审批结果公开查询。公开土地交易程序，创造稳定、公平、安全的土地交易市场环境。进一步规范中介服务机构资质认定，拓展机构业务，评定机构信用等级，建立信用档案，提高机构的风险防范能力。

（4）编制科学的土地利用规划。第一，强化指标控制方法。建立规划控制指标体系，耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、土地开发整理规模等可确定为强制性指标，并可增加人均用地、土地产出率强制性指标，其他用地指标可酌情采用指导性指标；在指标逐级控制中，结合“自上而下、上下结合”工作方法的改进，注重上下级规划信息反馈和论证协调，加强规划指标的调研和论证；第二，改进土地用途分区管制方法。强化土地利用总体规划对城乡土地利用发展方向、空间布局和规模的调控，划定土地用途区与制定用途管制规划相结合，明确允许、限制和禁止的用途；第三，鼓励规划方法多样化。各级规划要顺应市场经济发展的要求，借鉴国内规划规划编制的经验，采用符合现阶段国情和发展趋势的先进的方法和技术手段，加大成果研究广度、深度、提高规划修编质量。

3 结论

重庆市作为西部唯一的直辖市，长江上游的经济中心，同时又是城乡二元结构十分突出的城市，人地矛盾，城乡矛盾在该区域都表现十分显著。本研究以问题为导向，分析重庆市在实现土地利用平衡过程中面临的困境并提出相应的对策建议。

（1）2000－2008年重庆共实施了973个土地开发整理（复垦）项目，累计增加耕地面积36 095.99 hm2，可见，土地开发整理（复垦）已经成为重庆市增加耕地的主要来源，是实现区域内土地利用平衡的重要途径。

（2）随着后备资源的挖潜力度不断增大，在开源的同时，浪费也同时存在，土地利用不合理十分明显，如耕地浪费严重、农村建设用地利用不规范、土地利用效率低下、用地布局不合理、后备资源挖潜难度加大、生态损耗凸现等。

（3）土地利用平衡不仅仅是耕地资源的占补平衡，它是满足耕地保护、经济发展和生态安全间关系良性循环的重要手段。针对土地利用平衡中面临的困境，需要建立土地集约利用的激励机制、进一步规范集体建设用地流转、培育和规范有形的土地市场、编制科学的土地利用规划等。

土地利用要实现平衡一切问题的中心是人，只有土地利用相关人员尤其是政府，首先树立可持续发展、合理利用的观念，土地利用平衡问题才会得到解决，再者政府需解决好管理上执行力的问题，执行力是实现土地利用平衡的关键，各项制度的执行与否关系到最后的成败，最后还有制度和机制结合的问题，制度不能解决所有问题，需要各项机制有效的补充。

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