论民族区域自治制度的政治整合功能

嵇雷

摘 要：民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，它所具有的政治整合功能可归纳为以民族整合为核心、以领土整合为先导、以价值观念整合为基础、以目标取向整合为前提、以行为方式整合为重点等五个方面的功能。

关键词：民族区域自治；政治整合；自治制度

中图分类号：D06文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）06-0034-03

一、政治整合的涵义

政治整合也被称为政治一体化。从字面上理解，政治整合是指若干个政治单位结合成一个整体。在一般意义上，政治整合又被理解为地域上的统一与一体化，包括民族主义与民族统一、国际上地区间的整合、国内地区间的整合、国家建设与政治发展、政治稳定以及联邦主义等内容[1]。具体而言，它的定义有广义和狭义之分。

广义的政治整合指几个独立国家的结合。“其最严格的定义是指两个或更多的国家合并为一个国家”。由于学术流派不同，对于广义的政治整合的理解也略有区别。功能主义学派关注于行为主体创建的或在其中进行活动的机构和制度。新功能主义者的注意力集中于政治行为主体的行为。如新功能主义学派的创始人哈斯把政治整合看作是一种规范的过程，用来使那些处于独特的民族国家环境中的政治行为主体将其忠诚、期望和政治活动归属到一个新的中心，这个中心的机构拥有或要求拥有对在其以往存在的民族国家的管辖权。多元主义学派将政治整合与“和平变革的可靠期望”，而不是与机构联系在一起[2]604。广义的政治整合概念在对欧洲共同体及欧盟的分析中被频繁使用。

对于狭义的政治整合，学术界主要有以下三种观点：第一种观点从一致的视角，把政治整合作为具有共同政治目标的社会政治力量的统一与联合[3]。第二种观点从冲突的视角，把政治整合作为应对社会分化所带来政治冲突的策略[4]。第三种观点从民族国家建设的角度，把政治整合作为后发国家解决解决政治发展危机的策略。这一理论的重要代表人物是美国学者米隆·魏纳。他认为政治整合一词涵盖了民族整合、领土整合、精英与大众整合、价值观念整合以及行为的整合。因此政治整合的内涵涉及了将广泛的人类关系和态度——多样的和单个的文化归属感整合起来，并发展成为一种国族情感；将不同的政治单元的整合成一个拥有政府并可实施权威的地域单位；统治者和被统治者之间的整合以及将公民整合为一个共同的政治过程和将个人整合进入一个有目标行动组织当中等诸多成分[5]52-64。类似的观点还有亨廷顿等人的观点，认为政治整合“也就是政治不以沿着种族、宗教、阶级、文化或领土界线截然分割开的做法为其特点的程度”[6]160。

从民族国家建设的角度定义政治整合，既包容了民族、领土等宏观政治单位的整合，又兼顾了微观政治单位，如价值观念、行为的整合，因而有助于我们从总体上把握政治整合在政治发展中的价值和意义。但是该定义也明显存在着过于重视西方民族国家建设的经验，把民族国家作为后发展国家政治整合终极价值目标的嫌疑。实际上，西方民族国家内部也存在着政治整合问题。因而从民族国家建设的角度，对于政治整合的概念还有进一步修订的必要，使之更具有普适性。

参考以上几位学者的定义，笔者倾向于认为从民族国家建设的角度，采用狭义的政治整合概念，意指将一个国家内部差异明显的民族、领土、价值观念、目标取向、行为方式等要素进行有效协调和统一的政治过程。这一概念可以从以下四个方面来理解：第一，政治整合是与民族国家建设联系在一起，不仅新兴民族国家需要政治整合，而且老牌民族国家也同样需要政治整合；第二，民族国家内部异质性因素很多，政治整合并不是同质化，而是在保持程度差异性基础上，对于差异性较大的异质性要素的协调和统一；第三，鉴于不同民族国家内部所面临的整合问题具有不确定性，因此为了使政治整合成为一个有效的分析工具，有必要在定义中选取一组合适的变量，但所选取的任何一组变量都不是恒定不变的，应当随着政治整合侧重点不同而增减；第四，政治整合是一个动态的、全面的政治过程，而不是一种静态的、局部的描述。

鉴于不同民族国家内部所面临的整合问题具有不确定性。为了使政治整合成为一个有效的分析工具，有必要在定义中选取一组合适的变量，但所选取的任何一组变量都不是恒定不变的，应当随着政治整合侧重点不同而增减。根据中国多民族国家政治整合的特点，以下试从民族整合、领土整合、价值观念整合、目标取向整合、行为方式整合等變量来分析民族区域自治制度在我国政治发展中所具有的政治整合功能。

二、民族区域自治制度的政治整合功能

从以上政治整合的五个工具性变量出发，民族区域自治制度的政治整合功能主要可归纳为以民族整合为核心、以领土整合为先导、以价值观念整合为基础、以目标取向整合为前提、以行为方式整合为重点等五个方面的功能，以下分述之：

第一，民族区域自治制度以民族整合为核心。民族整合是指通过对存在着差异的和分离的文化价值观念的民族之间的整合，以发展出对国家的整体认同。根据米隆·魏纳的观点，新兴国家为完成民族整合目标，大都采取两种策略：一是同化政策，即消除少数民族的文化特点，将之纳入国族文化（national culture）中，如美利坚化；二是差异性统一政策，即建立国族的忠诚感（national loyalties），但不排除少数民族的亚文化，具有“族群算术”的特征。实际上，政治体系很少单独使用某一项策略，而是两种因素的组合[5]52-64。民族区域自治制度可以看作是这两种民族整合策略的例外。一方面，以建立国族认同为目标，强调各民族作为中华民族的一员，享有平等的政治地位。宪法第4条规定：“中华人民共和国各民族一律平等，”这就在政治上区别了国家民族与非国家民族，突出了中华民族作为国族的特殊意义。“平等地位”从政治层面上建构了国族认同，把本民族看作是国家内的一个民族，把国家看作是更大和更重要的共同体，从而在少数民族政治认同结构中形成民族认同和国家认同的有机统一。另一方面，民族区域自治制度承认并尊重各民族保持和发展其文化的权利，并以国家力量予以扶持，同时鼓励各民族文化之间的相互交流、取长补短，强调中华民族的和合文化，以尽可能地吸纳众多的民族文化，形成中华民族文化上的同质性。宪法第4条规定，“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”这样，以“一元”之下的“多元”促进一元的中华文化的发展及“多元文化”在自由发展的基础上对“一元文化”的宽容所产生的认同感。

第二，民族区域自治制度以领土整合为先导。领土整合是指建立国家的中央权威，以实现对其领土的管辖。吉登斯认为，传统国家有边陲而无国界，[7]4因而聚居在边陲的少数民族并不是天然归属于中央政权的。新的民族国家建立后，最重要的特征是宣布固定的领土范围。但是由于历史上波动的疆界以及模糊的领土范围，将随着新兴民族国家主权控制明确的领土而消失。因此，许多新兴国家的领土整合先于其他形式的整合，中国也不例外。

《民族区域自治法》第2条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这样，民族区域自治制度首先通过立法的形式把中央与主要的少数民族聚居区域的关系确定下来，实现了国内领土的统一管辖与少数民族自主管理相结合。另一方面，民族区域自治制度有效地解决了传统中国国家政权在少数民族地区的“断裂”问题，把国家权力直接深入到了处于国家边陲的少数民族地区。现代国家产生以前，由于国家能力有限，行政权力一般无法直接控制其边陲地区，这也就是中国为什么有“王权止与县政”的说法的原因。“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”（《民族区域自治法》第5条）“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”（《民族区域自治法》第7条）这样的制度安排“在将少数民族的地方政权转化为国家直接领导下的地方政权的同时，通过保留直接掌控这些政权的少数民族领袖和上层人士的政治地位的方式，在最大限度地降低抵抗的情况下将少数民族的地方政权纳入到国家政权体系当中”[9]。同时，以自治区、自治州、自治县、民族乡等不同层级的民族区域自治形式将国家行政权力有效地深入到边疆地区，从而确保了国家领土的统一和中央与地方的政令畅通。

第三，民族区域自治制度以价值观念整合为基础。价值观念的整合是指建立共同的公道观念、共同历史、英雄人物和政治符号及经济发展的目标，以使社会达成共识[5]52-64。在民族国家的建立和现代国家的发展过程中，价值观念的整合有利于在异质性的民族群体之间建立统一的国族认同，提高国家政权的合法性，因为只有国民的心理认同才是政权合法性牢固确立的象征。《民族区域自治法》序言中指出，实行民族区域自治，“体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”这一原则有利于建立统一的价值共识。“这种统一是在中国各民族利益一致的自由意志的统一，因而是牢不可破的……某个民族自治地方一旦建立起来，就会对这个民族的所有成员产生巨大影响。这样，各少数民族中聚居的那一部分在本地方产生了当家做主的自豪感，那些散居于全国的其他成员就会跟着对祖国产生深沉之爱和忠诚之情。于是整个国家的统一性就会得到加强”[10]3。同时统一的价值共识又贯穿于民族自治地方的各个领域。从经济方面的规定来看，民族自治地方实行的是统一的经济体制，使得经济发展目标与全国一致；从政治方面的规定来看，在中央与地方的分权关系上，中央政府与民族自治地方不是政治性分权，而是行政性分权[12]，确保了在政治发展目标上的高度统一；从文化方面的规定来看，“民族自治地方的自治机关提倡爱祖國、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，对本地方内各民族公民进行爱国主义、共产主义和民族政策的教育。”（《民族区域自治法》第53条）从而培养了各民族对于统一的多民族国家的共同信念。

第四，民族区域自治制度以目标取向整合为前提。目标取向整合主要是指缩小统治者和被统治者之间及精英与大众之间的差距，将公民整合入政治过程中。一般认为新兴国家的统治者和被统治者的差距，是指文化和态度上的差距，即精英受过高等教育，有现代的观念和意识，而大众所受教育程度相对较低，思想保守封闭。除此之外，精英与大众之间存在差距的原因，是双方欠缺沟通渠道或是沟通渠道不良。民族区域自治制度的设计者们充分考虑到了这样的价值诉求。一方面，针对民族地区一般处于较为落后的状态，并且在文化上与主体民族之间存在着差距的状况，民族区域自治制度关注少数民族地区教育的发展和人才的培养。《民族区域自治法》第70条规定：“上级机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”第71条规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”这就在一定程度上弥合了精英与大众之间在教育水平上的差异。另一方面，民族区域自治制度因其对于政治、经济、文化领域的全面规定，拥有了一套全方位的政治吸纳机制，为精英和大众之间的交流提供了一个合理的沟通渠道和政治录用渠道，特别是对于吸纳少数民族精英进入政权体系给予了特殊的照顾。这样的规定不胜枚举，如《民族区域自治法》第18条规定，“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”

第五，民族区域自治制度以行为方式整合为重点。制度是与人的行为分不开的，制度说到底是对人的行为方式的规范。社会越复杂，人的行为方式就会越趋于多样化，因此，更需要用制度来规范人的行为，也就说以有助于实现共同目标的方式来行为。但是组织化程度的落后是发展中国家面临的一个普遍问题，如许多国家的政治领导人无力维持国内政党与政府之间的团结而导致政府的分裂及军事独裁统治的确立。民族区域自治制度在设计中充分考虑到了行为整合的重要性。首先，民族区域自治制度以自治机关为其组织载体，从结构来看，自治机关并不是由自治民族组成的，而是强调在合理配置的前提下，突出自治民族的首要地位，一方面给自治民族以尊严感和权力意识，另一方面也照顾了当地各民族的政治利益，从而易于形成政治发展合力；从职能来看，自治机关具有双重的管理职权，即既有普通地方的职权，又具有自治权，从而把维护国家统一的行为与少数民族依法自治的行为结合起来。其次，民族区域自治制度构建了一个民族区域自治体系和制度化的少数民族政治参与渠道，便于少数民族的利益表达和利益综合，能够有效避免由于不满情绪长期淤积所带来的极端行为的发生。

除了政治整合功能之外，民族区域自治制度还有其他功能，如政治民主功能、政治稳定功能、政治法治化功能等，因篇幅所限，只能另外专门发文予以探讨，在此就不一一赘述了。

参考文献：

[1]Arend lijphatrt, Cultural Diversity and Theories of Political Integration[J],Canadian Journal of Political Sciences,1971,14（1）.

[2][英]戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来，等，译，北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]王继宣.政治整合—统一战线执政地位[J].中央社会主义学院学报，2002，(4).

[4]胡锐军.政治冲突、政治整合与政治秩序论纲[J].晋阳学刊，2004，(5).

[5][7][10]Myron Weiner, “Political Integration and Political Development,” [J]The Annals of the American Academy of Political and Social Science, March 1965.

[6][美]格林斯坦、波尔斯比.政治学手册精选（下）[M].竺乾威等译，北京：商务印书馆，1996.

[7][英]安东尼·吉登斯.民族—国家与暴力[M].胡宗泽、赵力涛译，北京：三联书店，1998.

[8]周平.民族区域自治制度的形成和演进[J].云南行政学院学报.2005，(4).

[9]宁骚.民族与国家——民族关系与民族政策的国际比较[M].北京大学出版社，1995.

[10][日]松村歧夫.地方自治[M].孙新，译，北京：经济日报出版社，1989.

Discuss the Function of Political Integration on the System of Ethnic Regional Autonomy

JI Lei

（Hubei university of Economics, Wuhan 430205, China）

Abstract: The system of ethnic regional autonomy is the basic political system of our country, which function of political integration may be concluded to the five aspects: The core is the ethnic integration. The forerunner is the territory integration. The precondition is the objective integration. The focus is the action integration.

Key words: political integration; ethnic regional autonomy